试析美国智库对美南海政策的影响

文/刘建华 朱光胜

试析美国智库对美南海政策的影响

文/刘建华 朱光胜

自美国“重返亚太”以来，南海问题不断升温，各方博弈加剧，紧张局势一直持续到菲律宾总统杜特尔特上台后才暂时告一段落。众多美国智库学者加入到对南海问题及美国南海政策选择的研究中，相关观点和政策建议充斥在研究报告、期刊文章、听证会证词、媒体访谈中，这在相当程度上影响了美国政府的南海政策。本文拟从美智库的角度探讨近年来美国在南海问题上对华强硬的动因，为研究美国南海政策提供一种新的视角。

美智库对中美南海博弈现状及中国南海战略的认知

近年来随着南海紧张局势不断升温，越来越多的美国智库涉足南海问题及美国南海政策的研究，其中又以布鲁金斯学会、美国新安全中心、美国外交关系协会、战略与国际研究中心等最为活跃。这些智库中影响力比较大的学者有帕特里克·克罗宁（Patrick Cronin）、邦妮·葛来仪（Bonnie Glaser）、迈克尔·史文（Michael D．Swaine）、艾立信（Andrew S．Erickson）等。

美国智库学者对于近年来中美在南海问题上的激烈博弈持有不同的看法：有的观点相对悲观，有的比较乐观，有的则比较务实。

例如约翰·霍普金斯大学中国研究所主任兰普顿持相对悲观的看法。兰普顿认为，中美两国在南海问题上的博弈加剧了中美关系“战略漂移”的危险。这种战略漂移体现在两国不断加深的战略互疑上，并可能导致战略误判、对抗升级和先发制人等军事安全风险的上升。

新美国安全中心的卡普兰的看法则相对乐观。他认为中美南海争端或将产生一种积极的影响。在他看来，冲突是不可能从人类社会中完全消除的，而且如果控制得当，它比僵硬的稳定更可能推动人类进步。中美在南海的摩擦形成了一种不同于传统战争的“未来冲突”模式。这种冲突形式仅限于海上，不会造成平民伤亡。他认为，“一个挤满了军舰的海洋与一个大有前途的亚洲时代并不矛盾，不安全感常常产生活力”。

美国海军战争学院中国海洋研究所的艾立信则持有一种比较务实的观点。他认为，中美处在一个大国关系网中，这意味着两国要在同一个战略空间里活动，彼此有着重叠的利益。中国实力日益增长，必然会采取行动来保护自身的重大利益，尤其是在其声称拥有核心利益的南海地区。因此中美之间无论是在南海还是其他地区，摩擦和竞争都不可避免，双方都必须接受彼此间有限的战略摩擦和竞争，并对这种适度的摩擦进行管理，从而形成一种“竞争性共存”的大国关系。对于南海的现状，艾立信认为，美国“不会推回（roll back）中国对于岛屿和其他特征地域（岛礁或珊瑚礁等）的实际占领，就如同美国不会接受中国推回其邻国对于其他岛屿和特征地域的占领一样”。

关于中国政府的南海战略，美智库学者主要提出了两种观点：一是“拖延”战略，二是“定制的强制”战略。

美国麻省理工学院的傅太林（M．Taylor Fravel ）认为，从20世纪90年代中期至21世纪的头10年，中国一直奉行的是“拖延”（Delaying ）战略。大约在2005年之后，中国增加了外交、行政管理和军事手段来强化自己的主权声索，但这并没有改变“拖延”战略的实质。“拖延”战略的目的主要是在巩固自身海上领土权益主张的同时阻止其他争端国抛开中国开发南海资源。因此，“拖延”战略是一种避免紧张局势升级并保护自身南海权益的方法。

而在最近几年，克罗宁等一些学者提出，中国在南海实行的是“定制的强制”（Tailored Coercion）战略。定制的强制涉及一系列自信的政策和行为，其目的在于扩大领土和控制资源。克罗宁等学者认为，中国实施的定制的强制措施有多种形式，而且常常在实践中相互结合，并希望借此来单方面改变争议地区的现状。这些措施包括：强势外交、针对经济和贸易的胡萝卜加大棒、宣传和心理战、国内和国际的法律措施，以及军事、准军事、执法等。虽然中国不是唯一采取强制手段的国家，但这些学者认为，中国政府在争议水域挑起竞争并大量采取强制措施的行为使中国成为了地区紧张局势的主要推动者。这些结合经济、法律和军事压力的行为是典型的教科书式的“强制外交”。

关于中国在南海领土争端中所采取的行为模式，美国智库学者提出了“切香肠”“剥卷心菜”“灰色区域论”等多种观点。克罗宁等人认为，中国近年来在南海一些事件的处理过程中，采用了“切香肠（Salami-Slicing)”的战术，积跬步以成千里，在不引发大规模冲突对抗的情况下对“现状”作出一点又一点的改变，蚕食对手，而且配合使用“信息战、法律战、心理战”等多种手段来压制对手。 美国战略与国际研究中心的迈克尔·格林（Michael Green）也持有类似的见解。他认为，中国正在以一种“剥卷心菜”的方式来应对海上争议，正在缓慢且处心积虑地建设岛屿设施，强化海上力量，逐步改变南海现有的军事平衡，就如同剥卷心菜，每次剥一片叶子。 美国东西方中心高级研究员丹尼·罗伊（Denny Roy）则提出了“灰色区域”（gray znoe）挑战论。罗伊认为，中国在南海“造岛”的做法是一种在“灰色区域”（gray znoe）挑战美国的行为，这种行为虽然削弱了美国的利益，但因为“远远不逾越红线”，因而不会招致美国常规的军事报复。

对于中国南海政策的目的，美智库学者认为，中方如此行事主要是为了其军事目标。美国企业研究所的迈克·奥斯林认为，中国的目标不是阻止美国海军在南海的航行，而是改变其邻国的行为并迫使这些声索国在事实上放弃它们在南沙群岛的立场。这样不仅能让中国在该地区取得军事主导地位，而且最终将孤立美国。美国战略与国际问题研究中心高级研究员葛来仪认为，中国宣布在南中国海填海所获得的土地将作为救援和科研据点的说法也许是事实，但强化军事能力无疑才是其主要目的。艾立信也认为，中国的造岛行为并非如中方所宣称的是为了非军事目的。他指出，中国的造岛行为已经创造了超过2000英亩的“土地”，这些土地成为了中国创造的“沙子长城”。中国如此规模的岛礁建设行为至少部分是为了“满足必要的军事防御需要”。

美智库学者的政策建议

根据应对策略的不同，可将美国智库学者大致分为三类：第一类主张对华实施“扶压并举”策略，即在增加对华压制的同时继续保持合作，可称之为现实派；第二类主张对华全面加大压制力度，可称之为强硬派；第三类主张加强中美合作以缓解南海冲突，可称之为温和派。

1．现实派“扶压并举”的政策观点和建议

主张“扶压并举”的智库学者以美国新安全中心的克罗宁为代表。 克罗宁等学者认为，美国既要容纳中国的崛起，又不能迁就中国“不好”的行为。美国及其地区盟友必须采取更多的措施来建立和维护一个基于规则的体制，并预留足够的空间来容纳一个日益崛起的中国。同时他们也指出，中国在南海“不好”的行为不应被默许，否则会让中国得寸进尺。因此，这些学者建议对中国既安抚又压制，一方面通过“成本强加”（cost－imposing）的综合性措施对中国施压，增加中国推进南海政策成本，阻止或者延缓中国的南海政策；另一方面和中国保持合作，以保证中美关系良性发展和地区和平稳定。

“成本强加”策略是指采取多种手段来增加中国强行推进其南海政策的成本，迫使中国知难而退。克罗宁等指出，“成本强加”策略应把重点放在增加目标行为体改变其政策所负担的成本上，亦即在避免与中国发生直接的、大规模军事冲突的前提下，通过外交、经济、军事、法律及舆论等综合性手段，增加中国实施南海政策的成本，让中国在南海问题上有所得必有所失，使中国与周边国家关系紧张，国家声誉受损。这些代价会抵消或者部分抵消中国在南海问题上的政策收益，从而阻止中国进一步推进其南海政策。

“扶压并举”建议的另一个方面是促进中美高层互访、军事交流、促进中国与其他争端方达成具有约束力的新的南海行为准则。

2．强硬派“加大压制”的政策观点及建议

主张对华加大压制的学者普遍认为，美政府对于南海问题的压制力度不够或政策效果不佳，认为美国应该及时对中国的南海政策加大压制力度。持这类观点的智库学者不在少数，例如国家利益中心的哈里·卡西尼亚斯（Harry Kazianis）、战略与国际研究中心的约瑟夫·博斯科（Joseph A．Bosco）、美国新安全中心的杰瑞·亨德里克斯（Jerry Hendrix）等。

强硬派提出的具体建议与现实派“扶压并举”政策压制方面的建议在内容上相似，但在程度上更深，具有更强的压制力度。这些建议包括军事和非军事两个方面。军事方面的建议包括美国应与盟友、伙伴开展国际协作，建立联合巡航南海的常态化机制，以确保不断派遣舰机进入中国岛礁12海里以内，同时不再强调“无害通过”的规则；将亚太现存的多个双边同盟整合为一个统一的多边联盟，更好地将其军事能力一体化以威慑中国；向盟友、伙伴提供进攻性武器，如帮助菲律宾、越南等国发展或订购先进反舰武器和对地攻击武器，使其能够迅速摧毁中国建立在人造岛屿上的设施和武器系统，等等。

非军事政策包括政治、经济、外交、法律、舆论等领域里的策略。如定期邀请达赖喇嘛和中国人权活跃分子访问美国甚至是白宫；更多地制裁中国一系列黑客攻击与知识产权盗窃行为；仿照在钓鱼岛争端上的做法（美日同盟条约适用于钓鱼岛），将黄岩岛、仁爱礁或南海的其他岛礁纳入《美菲互助条约》的保护范围；加强与南海域外国家的合作，联合它们共同对华施压以促使中国放弃岛礁军事化行为。对华开展“羞辱战（shamefare）”，鼓励并支持国际新闻机构对中国在南海违反国际法的军事化行为进行报道，使之暴露在国际社会面前而受到国际舆论的批评或谴责，等等。

3．温和派“共同努力，缓解冲突”的政策观点和建议

温和派智库学者认为，中美关系对于地区和全球的和平繁荣至关重要，因此双方要共同努力来缓解冲突，维护南海和平。持这类观点的学者在美国智库界仅占少数，其所持的观点也非主流。

布鲁金斯学会的贝德认为，美国不应该将南海纠纷作为中美冷战的初期信号，或作为中美关系的战略中心问题，如此很可能导致美国不仅不能实现其目标，而且会大大加剧中美紧张局势，同时增加其他声索国采取鲁莽行为的几率。新美国安全中心的卡普兰认为，中美关系的问题可能出在美国而非中国身上。因为美国可能太在意中国的政权性质而在国际上寻求对它的限制。卡耐基国际和平基金会的迈克尔·史文指出：当前多数美国人认为中国试图控制整个南海区域是为了将美国赶出亚洲并取代美国成为该地区的主导力量；而多数中国人则认为美国在南海的行为是为了遏制中国在亚太地区的影响力。这种情况会威胁并促使中美关系向更加敌对与零和的方向发展，从而破坏地区稳定。他建议北京和华盛顿都需要更加清楚地表达各自的主张、不满、和担忧，指明双方不可接受的行为后果，同时相互作出承诺以避免触发具体的引线（tripwires)，共同致力于长期和平稳定。

美智库影响奥巴马政府南海政策的效果评析

从美国政府的南海政策来看，奥巴马政府基本认同现实派智库学者对中美南海博弈态势、中国南海战略等问题的认知，并一定程度上采纳了该派学者“扶压并举”的政策建议。美国政府实施的“扶压并举”政策大体为在对华实行“成本强加”策略的同时寻求对华合作以管控危机，稳定南海局势，具体表现如下：

压制方面，奥巴马政府采纳克罗宁、葛来仪等建议的“成本强加”策略，综合运用各种手段，增加中国实施南海政策的成本。例如，在军事方面，美国多次拉菲律宾、日本、澳大利亚等国家在南海海域举行军事演习，显示其军事实力。派“拉森号”“威尔伯号”“劳伦斯号”等导弹驱逐舰和B-52战略轰炸机进入中国人造岛礁附近海域和空域，以显示美国在南海的军事存在。外交上，除竭力拉日本、澳大利亚、印度介入南海外，还在G7峰会上拉欧盟批评中国的南海行为。在法律上，支持菲律宾将南海纠纷提交国际法庭仲裁，声援盟友的领土诉求。在国际舆论上，鼓励媒体大肆报道中国的岛礁建设行为，让中国承受国际舆论压力。

安抚方面，奥巴马政府积极与中国进行高层外交和军事交流，通过对话与合作来缓和南海紧张局势并控制危机。在高层外交上，两国主要领导人通过多次会晤来了解彼此在南海问题上的关切与立场，避免战略误判。两国高官也频繁互访，如贾克·卢、拜登访华、王毅访美等。频繁的高层互访缓解了两国推进南海政策带来的紧张压力。两国在军事交流上也成效显著。2014年11月，两国签署了两项旨在减少战略误判和降低意外军事事故风险的谅解备忘录（MOU），即海上船只遭遇行为规则备忘录和空中遭遇行为规则备忘录。美国还邀请中国参加了2016年环太平洋军事演习。

在奥巴马政府看来，若采纳强硬派“全面压制”建议，则很可能导致对华施压过度，造成中美关系严重倒退甚至破裂，并波及反恐、气候、伊核等议题上的中美合作；若采纳温和派的“共同努力、缓解冲突”的建议，则不能对中国施加足够的压力，无法阻止中国推进南海政策、安抚盟友、维护美国亚太地区霸权；而采纳现实派“扶压并举”的建议则既能对华施压以安抚其在亚太的盟友，又能保持中国在经济及其他全球议题上与美合作，做到斗而不破，是一种一箭双雕的“聪明”战略。

结语

自2015年以来，美国从幕后走到台前，介入南海的频次增加，力度显著加大，遏制、对抗中国的姿态愈益明显，这与众多智库学者呼吁加大对华压制力度不无关系。虽然目前南海局势似乎趋于缓和，但是鉴于中美在南海问题上的深刻分歧，在可预见的未来，两国围绕南海的激烈博弈仍将持续。

在奥巴马总统执政时期，中美在南海的对抗呈现出时而缓和、时而升级的局面。新一届总统特朗普上台以来在南海问题上的态度不太明朗，其将采取什么样的智库建议来处理南海问题也充满了不确定性。

需要指明的是，智库学者的呼吁与政策建议是影响美国南海政策的重要原因，但并不是唯一原因。其他原因包括军方意见、国会施压、公众舆论，以及白宫自己对局势的评估，等等。特朗普政府将采纳智库学者什么样的政策建议，目前难以确定。但可以肯定的是，智库学者们的观点必定会在政治圈产生一种“回声室效应”（echo chamber effect），从而影响决策者的决策。而且这种“回声室效应”会在美国展开新一轮对华政策辩论的进程中扩大其影响，这是中方在中美南海博弈过程中不能忽视的因素。在未来我们仍需关注美智库学者在南海问题上的研究动向及其对特朗普政府的影响，从中窥探美国南海政策的走势，探寻科学的应对之策。

（刘建华系中南财经政法大学国际问题研究所副教授，朱光胜系中南财经政法大学国际关系专业研究生；摘自《太平洋学报》2017年第4期）