浅谈国家治理视角下的财政预算协商

●张 萍

浅谈国家治理视角下的财政预算协商

●张 萍

财政预算是国家治理体系中的核心内容。人民政协对财政预算进行协商，是肩负国家治理使命、履行政治协商职能、在国家治理中发挥更大作用的具体体现。准确把握基本定位、组建专业队伍、搞好调查研究、突出重点环节，对人民政协搞好财政预算协商工作至关重要。

国家治理 人民政协 财政预算 协商

近年来，随着我国民主政治建设进程的不断推进，许多地区的人民政协都将财政预算协商作为在国家治理体系和治理能力现代化建设中，履行政治协商职能的重要途径和实现形式。从各地开展财政预算协商的实践来看，普遍取得了一定成效，尤其是在推进民主理财、促进工作等方面起到了十分重要的作用。但是，在协商实践中，也不可避免地存在着一些有待于进一步提高和改进的地方。例如，有的地方协商机制不健全，仍然处于流于形式走过场阶段；有的地方协商不专业，存在“外行看热闹”的现象；有的地方协商意见泛泛而谈，提出的建议采纳率不高。针对这些问题，笔者认为，人民政协对财政预算的协商，应当重视以下几个方面。

一、把握财政预算协商的基本定位

财政预算是国家治理体系中的核心内容之一，是一个国家或者一个地区的政治、经济、文化、社会发展和生态环境等真实情况的综合反映，是各级政府依法行政的物质基础和重要保障。人民政协对财政预算进行协商，是肩负国家治理使命、履行政治协商职能的一个重大议题。准确把握人民政协协商财政预算的基本定位，充分认识财政预算协商的现实意义，对于搞好财政预算协商工作至关重要。

（一）财政预算协商的基本定位

根据《中华人民共和国预算法》的相关规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算依法实施监督。人民政协不是国家权力机关，对财政预算这个公共权力不具备法律约束力和强制性，开展财政预算协商会不会存在“越位”的嫌疑呢？其实不然，人民政协开展财政预算协商，是以人民政协的章程作为依据，以政协这个组织作为平台，以提出意见和建议作为主要形式，所体现的是政治协商，本质上是协商民主的一种方式，也是一种民主监督形式，而不是依法监督。这种协商方式所发挥的作用，完全依靠提出正确的意见和建议，其最终目的是为了改进工作、促进工作，更好地服务于经济社会发展，更好地服务于人民群众。

（二）财政预算协商的现实意义

人民政协对财政预算进行协商，虽然不是依法监督的一个主要渠道，但却是进一步发扬社会主义民主、参政议政、建言献策的重要途径，更是充分发挥智囊团作用、提高参政议政水平、在国家治理中发挥更大作用的具体体现。财政预算历来都是社会公众普遍关注的一个重大问题。作为广纳社会各界意见的一个重要平台和主要载体，人民政协对财政预算进行协商，不但能够为地方党委、政府提供决策层面的参考意见，提高财政预算的合法性和科学性，而且有利于进一步促进政府信息公开，推进民主理财，增进社会公众对公共财政的认知和了解。与此同时，通过协商，还可以对政府的一些重大财政经济活动提前作出风险预警，对于促进依法理财、防范风险发生具有十分重要的现实意义。

二、组建财政预算协商的专业队伍

财政预算的专业性相对较强，政协委员来自社会各界，分属不同界别，他们所从事的专业也各不相同，要对财政预算提出具有专业水平的协商意见或者建议，具有一定的难度。同时，政协会议召开期间，政协委员几乎只有半天时间参与财政预算讨论，限于时间和精力，对财政预算很难透彻了解，也很难说得出一个“所以然”。这就要求人民政协从专业的角度来考虑，组建一支协商财政预算的专业队伍。一些地区的成功实践证明，组建专业队伍是提高财政预算协商水平的重要途径。有了专业队伍研究分析财政预算，人民政协就很容易讲出“内行话”，提出具备较高专业水准的意见和建议，从而使协商工作取得更好的效果。

（一）专业队伍的人员组成

既要注重专业性，又要结合广泛性。学习借鉴一些地区的成功经验，尽可能在政协委员中选择既熟悉财政、审计、税务、统计、金融等业务，目前又不在财政系统工作的人员。考虑到财政预算不是一项简简单单的收支计算工作，会涉及方方面面的情况，还可以考虑邀请基层单位、农业农村、科技教育、文化体育、医疗卫生以及城建、环保、党派等界别和专业领域的政协委员参加。也可以邀请一些不是政协委员但熟悉财政工作的专家担任顾问，让专家参与到财政预算协商工作中来，起到专业把关作用。

（二）专业队伍的业务培训

专业队伍的业务水平直接影响到财政预算协商的最终效果。因此，应当加强专业队伍的业务知识培训。一方面，人民政协可以采取走出去的办法，组织专业队伍学习借鉴先进地区的成功经验。另一方面，可以采取请进来的办法，邀请部分财政专家举办专题讲座、短期培训班，使专业人员熟悉预算编制、执行、调整、决算等重要环节的业务流程，提高其财政预算协商的能力。

（三）专业队伍的工作制度

完整的制度是实施财政预算协商的基础和保障。以制度形式明确专业队伍协商财政预算的机构性质、指导思想、基本原则、操作程序、目标任务、协商形式、评价方式、纪律要求等内容，旨在规范协商议事行为，提高财政预算的协商效果。同时，制定年度工作计划，明确当年协商工作需要涵盖的范围和内容，使协商工作按规则实施，按步骤推进，确保工作有序开展。

三、搞好财政预算协商的调查研究

深入开展调查研究，全面掌握与财政预算密切相关的各种信息，是人民政协做好财政预算协商工作的前提和基础。只有通过深入的调查研究，提出的协商意见和建议才能做到有根有据、有理有节。从财政运行特点和预算协商的现实需要来看，调查研究应当注重三个层面：

（一）宏观经济层面

宏观经济对一个国家或者一个地区的财政预算或多或少都有着直接或者间接的影响。因此，协商财政预算，首先应当了解全球经济发展趋势、全国经济运行态势等经济发展新常态的相关信息，熟悉经济发展总基调、基本思路和重大策略。尤其是要全面掌握国家的财政、税收、货币等政策，并且结合地区实际进行综合分析，弄清与财政收支直接相关的有利形势、不利因素等情况，为搞好财政预算协商工作奠定基础。

（二）上级政策层面

上级政府现行和即将出台的各种政策，既直接关系到一个地区财政预算的编制，又直接关系到财政预算的执行结果；既是影响财政收支的重要因素，又是财政预算编制的主要依据。因此，吃透上级政策精神，对于协商财政预算十分重要。上级政策种类繁多，综合起来，主要包括财政体制、转移支付制度、税收分成比例、法定保障或增长要求、社会事业、民生支出等方面。同时，各级政府每年都有新的政策出台，每年都会对部分政策进行调整；全面掌握这些政策的变化情况，协商财政预算就会做到成竹在胸、有据可查。

（三）地区财政层面

一方面，要掌握本地区财政现状，熟悉财政体量、财政体制、供养人员、人均财力、对上依赖程度、各项收入占比等情况，并且通过横向比周边、纵向看历年等方式，准确定位地区财力水平。另一方面，上一年度的财政预算执行情况是下一年度财政预算的基础，对下一年度的财政预算具有十分重要的参考价值。因此，要仔细研究上一年度财政预算执行结果，重点分析财政预算收入的完成情况、各项收入完成的质量、上级财政补助收入的增减以及财政预算支出、结转下年支出等情况。第三方面，要在充分吃透政策的前提下，深入分析当年财政收支增减变化因素，为财政预算协商提供真实、准确、可靠、有效的参考依据。

四、突出财政预算协商的重点环节

人民政协对财政预算的协商，不仅仅只关注钱的数字多少，更多的是要关注编制预算的方针、政策、原则、重点等问题，这样才能将协商意见提到点子上，将协商建议提到关键处。当然也没有必要吹毛求疵、面面俱到，而是要突出重点、抓住关键。综合起来，可从三个方面去考虑提出协商建议和意见。

（一）财政预算的合法性

合法性是财政预算存在的前提和基础。《中华人民共和国预算法》和其他相关的法律法规，都对财政预算的编制和执行作出了明确的规定。总的来说，人民政协在协商财政预算时，首先应当查看财政预算草案是否符合《预算法》的要求。例如：财政收入是否依法将一般预算收入、政府基金收入、国有资本收入、社保基金收入完整地纳入全口径预算安排；组织财政收入是否符合国家法律、法规和政策的规定，行政事业性收费是否按照国务院相关部门核定的收费项目和标准进行测算等；财政支出是否充分体现国家有关方针、政策，保持与国民经济和社会发展计划的一致性，并与地区经济增长速度相匹配；部门预算安排是否在法律赋予部门的职能职责范围之内编制，专项支出是否符合国家产业发展政策、发展方向等。

（二）财政预算的可行性

财政预算是否做到量入为出是协商的关键点。量体裁衣、量力而行，历来是财政预算编制的基本准则。因此，财政预算必须根据地区财政实力情况进行安排。人民政协在协商财政预算时，要看收入预算是否真实可靠，能否实现目标，既要防止好高骛远、拔苗助长，又要避免竭泽而渔、杀鸡取卵。要看支出预算是否按照有多少钱办多少事的原则进行安排，尤其是在重大项目建设方面，是否存在违规举借债务，导致寅吃卯粮、不顾财力许可、不管财政承受能力的现象。另外，还要看是否贯彻落实厉行节约、勤俭办事的方针，各项支出尤其是一般性支出是否符合相关规定打紧开支，是否有利于充分发挥财政资金的使用绩效。

（三）财政预算的合理性

财政预算安排是否合理，关键要看是否做到统筹兼顾、优化结构、突出重点。一方面，要看是否坚持保法定、保民生、保重点的原则，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。另一方面，要看是否坚持守住民生底线，把农业农村、社会保障、就业再就业、科技文化、教育卫生、扶贫等民生事业关注到位，把普惠性和特殊性政策落实到位，把重点、热点、难点需要的资金倾斜到位。与此同时，还要看当前及今后一个时期培植财源、规范征管、推进改革、提高绩效的主要措施，是否有利于促进地区经济社会的持续健康发展。

总之，人民政协开展财政预算协商是一项系统性的工作，需要深入分析，认真研究，稳妥推进。人民政协通过对财政预算的分析研究之后，应当针对财政预算安排情况，结合地区经济社会发展实际，提出具有针对性、前瞻性和可操作性的协商意见和建设性建议，抄送地方党委、政府及政府相关部门，以此促进财政工作的改进和提高。同时，要注重财政预算协商结果的运用，落实后续跟进措施，持续关注相关情况，使协商工作贯穿预算编制、执行、调整和决算的全过程，及时提出合理化的意见和建议，确保财政预算协商取得更好的效果。■

（作者单位：重庆市潼南区财政局）

[1]曹正城.地方财政预算协商突出“三要”[J].财政监督，2009，（02）.

[2]闫仲秋.财政预算民主监督二十年[M].北京：经济科学出版社，2016，（12）.

（本栏目责任编辑：范红玉）