监管沙箱国际最新进展以及相关启示

2017-11-22 15:33张韶华刘延洁
西部金融 2017年9期
关键词:金融科技金融创新

张韶华++刘延洁

摘 要:“监管沙箱”指监管机构为金融创新主体提供的“安全空间”。英国、香港、马来西亚、阿布扎比、新加坡、澳大利亚等国家和地区先后建立监管沙箱框架,力图建设全球领先的金融科技中心。本文提出我国应积极借鉴相关经验,尽快建立金融科技创新监管沙箱机制。

关键词:监管沙箱;金融科技;金融创新

英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority,简称FCA)于2015年11月率先发布《监管沙箱报告》,2016年5月正式启动监管沙箱。香港、马来西亚、阿布扎比、新加坡、澳大利亚等国家和地区先后效仿英国推出各自的监管沙箱。

一、监管沙箱的主要特点

(一)监管沙箱的内涵

“沙箱”的本义是一种含细沙的浅口容器,儿童可以在其中玩耍而不必担心受伤,能起到保护儿童的作用。在计算机安全领域,“沙箱”的含义被延伸为用于测试可疑程序的虚拟环境,以避免对主机的硬件或操作系统造成伤害。英国金融行为监管局将“沙箱”一词用于金融监管领域,指监管机构为金融创新公司提供的测试其金融创新的“安全空间”,使用监管沙箱的公司不需要马上被纳入复杂而严格的正式监管框架,而又能在真实环境中测试产品。

(二)监管沙箱的特点

1.准入标准。参测产品属于金融或金融科技领域,有创新性且能使消费者受益或促进金融行业发展,产品达到成熟开发阶段足以参加现实测试,同时确有在沙箱中测试的必要性;参测机构对产品的开发、风险评估与控制、消费者保护等投入足够的资源,有详细的测试计划及退出计划,测试成功后有在沙箱之外部署产品的意愿和能力。

2.宽免政策。监管机构审核批准沙箱测试申请后会与参测机构逐一单独确定可被放宽的监管要求,参测机构可以在限制性牌照下或不需要牌照的情况下,在真实环境中测试其产品。测试开始后,如公司对相关法规的解释存在疑问,部分国家的监管机构还会在权限范围内为公司提供个别指导、法规豁免或无异议函。

3.测试边界。为控制风险,沙箱测试有一定边界:测试期限为3个月至2年不等,有的国家针对不同项目分别确定期限长短,有的国家测试期限统一为12个月或2年;客户类型应与产品的特征与风险类型相匹配,测试应以小规模进行,客户数量尤其是零售客户数量应有所限制,但具体上限视产品情况逐一确定;有的国家还要求对单个客户的交易金额、交易总金额、交易频率有所限制。

4.金融消费者保护。包括但不限于:设定测试边界,降低风险与损失;参测机构应充分告知客户产品风险特征与客户保护措施,及公司尚未获得完整牌照、产品正在参与沙箱测试的情况,并获得客户知情同意;参测机构实施有效的风险缓解方案;强化客户投诉处理与损失补偿机制;保护客户个人信息保密性。

5.高度协作。在整个申请及测试期间,监管机构都会有专门的金融科技监管团队与参测机构保持密切沟通,向参测机构提供量身定制的监管指导与支持。测试期间,参测机构也需要向监管机构定期报告测试情况,并在测试结束后提交最终报告。

(三)监管沙箱的运作流程

一般而言,监管沙箱的运作流程可以分为以下四个阶段:

1.申请与审核阶段。在申请前,参测机构可与监管机构取得联系,以确保充分了解相关政策。参测机构在申请中需按要求提交规定材料,说明自己如何达到准入标准,有的国家还要求参测机构在申请中提交完整测试计划。在参测机构提交有效申请后,监管机构根据准入标准审核申请,决定是否批准,并告知参测机构审核结果。

2.方案确定阶段。监管机构批准申请后,与参测机构密切沟通,协商确定测试方案,包括宽免政策、测试边界、报告要求、客户保护措施、测试结果评估方法与沙箱退出计划等。

3.测试阶段。参测机构按照与监管机构协商确定的测试方案在监管沙箱中展开产品测试,并向监管机构定期报告测试情况。有的国家允许参测机构根据实际运行情况申请修改测试参数。如参测机构无法达到测试要求或有其他不端行为,监管机构保留撤回测试批准、提前中止测试的权力。

4.退出阶段。测试期限到期时,所有宽免政策到期失效,参测机构必须退出沙箱,并向监管机构提交最终报告,有的国家明确規定了提交期限是测试结束后的30天或两个月之内。监管机构根据测试结果决定是否允许产品上市。有三种可能性:第一,参测机构可以在到期前申请延期,并说明原因,监管机构审核申请并做出最后决定,一般而言如非确有必要不予批准;第二,如果测试达到预期结果,且参测机构在到期前达到完整监管要求,参测机构可以在沙箱之外部署产品;第三,如测试失败,或参测机构未达到监管要求,或产品存在重大缺陷且测试期间无法解决,参测机构需按照预定退出方案停止产品运行,退出沙箱。

(四)监管沙箱的作用

金融行业过于复杂的监管体系给创新造成过高的成本,给小公司开展业务造成监管壁垒,并且某些创新尚无法被现有监管框架覆盖,造成一定监管不确定性,进而阻碍金融创新的发展。

作为创新型监管工具,监管沙箱对企业而言,能够降低产品进入市场的时间与成本,帮助企业更好地获得融资,从而降低监管造成的不确定性,给企业提供更好的创新环境。对于金融消费者而言,监管沙箱能够在保障消费者权益的前提下,帮助消费者以更低廉的成本享受到更丰富、更便捷的金融产品与服务。对于监管机构而言,监管沙箱帮助监管机构跟踪金融创新进展,及时调整监管规则,使监管跟上创新的速度。

二、监管沙箱国际上的最新进展

(一)英国

1.背景。英国在金融科技领域享有全球领先的地位,为保持这一地位,英国政府提出将英国建设成为世界金融科技中心的远景目标。为此,FCA于2014年10月启动创新项目(Project Innovate),并成立创新中心(Innovation Hub),旨在在监管方面支持金融创新。创新中心为每一个创新企业提供一名指定联系人,给企业提供监管指导。在第一年内,创新项目一共为175家企业提供了帮助,其中5家在此期间获得FCA许可授权。2015年11月,FCA发布有关监管沙箱的报告,并与相关主体密切讨论监管沙箱的运作方案,于2016年5月正式启动监管沙箱计划。endprint

2.特色。一是FCA为每一个申请者提供一名指定联系人。二是测试期限默认为3至6个月。三是参测机构在开始测试之前仍然需要获得限制性授权,由FCA与参测机构共同确定可以被放松的法规。四是在测试期间,如参测機构对法规解释存在疑问,FCA可以在权限范围内提供个别指导、法规豁免或无异议函,承诺不采取执法行动。五是FCA没有对延期做出明确规定,测试到期时暂无延期选项。六是在消费者保护方面,客户与其他获得完整许可授权的公司的客户享有同等权利,可向金融申诉服务公司投诉,在公司失败时得到金融服务补偿计划的保护等。

3.虚拟沙箱与伞型沙箱。除了FCA提供的监管沙箱,FCA认为行业内部可以采用虚拟沙箱与伞型沙箱,以提供更多的灵活性。虚拟沙箱,即让公司在虚拟环境中测试产品,而不必进入真实市场。一些大公司已采用类似方案,但各个公司的沙箱往往相互独立。FCA建议行业内合作建立虚拟沙箱,FCA不参与建立,但会促进利益相关主体间的合作并提供一定系统与数据支持。伞型沙箱,即在行业内建立一家获得FCA许可授权的非营利公司,作为伞型沙箱,让未获得许可授权的公司作为指定代表在保护伞下提供金融产品服务。FCA不参与其设立,但会通过创新中心为保护伞公司的设立与运行提供持续支持与建议。

4.实施进展。到目前为止已有三批沙箱测试申请。第一批申请窗口为2016年5月至2016年7月8日,共收到69份申请,其中24项被批准,18家公司参加了第一批沙箱测试。目前所有公司均已结束测试,其中一部分已开始在沙箱之外运行,FCA正在与余下的公司密切沟通,以确保他们获得完整许可授权。第二批申请于2017年1月结束,共收到77份申请,有31项达标并被批准,其中7家尚未准备好参与测试的公司将参加第三批测试,其余24家参加了第二批测试。第三批测试的申请窗口刚刚关闭,正在审核中。FCA预计被接受参加第三次测试的公司将在2017年11月开始测试。

(二)香港

1.背景。2016年3月,香港金融管理局(Hong Kong Monetary Authority,简称HKMA)设立金融科技便利办公室(Fintech Facilitation office),以促进银行业相关金融科技的发展。2016年11月,HKMA联合香港应用科技研究院设立金融科技创新中心,以支持金融科技研究与应用。HKMA还在2016年12月与FCA签署金融创新领域合作协议。2016年9月,HKMA宣布启动金融科技监管沙箱,以便为已获得许可授权的机构在真实环境中测试金融创新提供便利。

2.特色。受HKMA监管范围所限,香港的监管沙箱只对银行业机构和相关金融科技适用。

3.实施进展。2016年9月至2017年3月,有6家银行的14项金融科技创新参加了沙箱测试,其中有部分已经在沙箱之外推向市场。

(三)马来西亚

1.背景。2016年6月2日,马来西亚中央银行(Bank Negara Malaysia,简称BNM)设立金融科技推动小组(Financial Technology Enabler Group),以便为金融科技的发展与应用提供有利的监管环境。

2016年7月29日,BNM发布讨论稿,提出建立金融科技监管沙箱的计划,并征求意见。截至8月30日意见征求期结束,BNM共收到超过60项回应或建议。2016年10月18日,BNM正式发布《金融科技监管沙箱框架》,并于当日生效。

2.特色。一是在准入标准中,BNM特别规定了公司应由正直、诚实、可靠的人领导或管理。二是测试期限统一为12个月。三是BNM明确了申请审核时间,会在接收到完整申请的15天之内评估申请是否达标,并告知参测机构结果。四是对未被通过的申请,参测机构需要经过六个月的冷却期才能再次提交申请。五是BNM明确规定参测机构必须恰当保存测试记录,以支持BNM评估审查。

(四)阿布扎比

1.背景。2016年3月,阿布扎比全球市场(Abu Dhabi Global Market,简称ADGM)宣布建设金融科技中心的承诺与愿景。2016年5月10日,ADGM下的金融监管机构金融服务监管局(Financial Services Regulatory Authority,FSRA)发布讨论稿,就建立监管实验室(Regulatory Laboratory,RegLab)征求意见。2016年11月2日,监管实验室正式发布并生效。

2.特色。一是测试期限为2年。二是ADGM对申请的审核分为初步的资格审核和通过资格审核后进一步的测试方案审核两步,通过审核的参测机构可获得“在监管实验室内开发金融科技服务”的金融服务许可。

3.实施进展。第一批申请于2017年1月31日结束,共收到11项申请,有5项申请最终获得许可,其中,2项来自阿联酋,2项来自印度,1项来自美国。第二批申请于2017年7月31日结束,共收到22项申请。

(五)新加坡

1.背景。为建设智慧金融中心,新加坡货币局(Monetary Authority of Singapore,简称MAS)于2015年8月设立金融科技与创新小组(Financial Technology & Innovation Group),并于2016年5月3日联合新加坡经济发展局、信息通信媒体发展管理局、国家研究基金会等多部门或机构设立金融科技办公室,作为处理金融科技相关事务的一站式虚拟实体。另外,MAS还在2016年5月与FCA就金融创新签署合作协议,在两国之间建立公司转介与信息共享机制。2016年6月6日,MAS就《金融科技监管沙箱指引》发布意见征求书,截至2016年7月8日意见征求阶段结束共收到48项回复。MAS于2016年11月16日正式发布《金融科技监管沙箱指引》。

2.特色。一是与ADGM相似,MAS对申请的审核分为两步,MAS在接到完整申请后的21个工作日之内初步审核申请是否适宜参与测试,并告知参测机构结果,以便其合理安排经营与资源配置计划;可能适宜参与测试的申请将受到进一步的全面评估,MAS允许参测机构在与MAS讨论后修改申请并再次提交。二是在测试期间,如参测机构计划对被测试的产品进行重大修改时,应至少提前一个月向MAS申请,MAS审核期间继续按原方案运行。endprint

3.实施进展。目前,正在进行沙箱测试的公司有两家,测试时间分别为4个月和9个月。

(六)澳大利亚

1.背景。2015年3月,澳大利亚证券与投资委员会(Australian Securities and Investment Commission,简称ASIC)成立创新中心以帮助金融科技公司熟悉金融监管体系。2016年3月,ASIC与FCA签署金融科技领域监管合作的协议。2016年12月,ASIC创新中心发布监管沙箱框架。

2.特色。ASIC现行监管框架中对于是否必须持有牌照已经有一定灵活性。提出监管沙箱框架之后,ASIC对参测机构有三种牌照豁免方案,分别为现有监管灵活性、金融科技牌照豁免和单独宽免。现有灵活性。现行监管框架已有允许不需要牌照的情况,包括三类:公司作为牌照持有者的代表,从事不需要牌照的业务(如立即清算的外汇兑换合约等),和从事ASIC权限内对特定类别产品的牌照豁免(如小额非现金支付产品等)。金融科技牌照豁免。2016年12月,ASIC发布《公司法概念验证牌照豁免(ASIC Corporations (Concept Validation Licensing Exemption) Instrument)》(2016/1175号文件)和《消费信贷保护法概念验证牌照豁免(ASIC Credit (Concept Validation Licensing Exemption) Instrument)》(2016/1176號文件),允许合格的公司无需获得牌照即可在12个月的期限内测试指定类型的金融产品顾问和信贷中介服务。公司只需事前向ASIC备案,无需审批。ASIC对客户数量与风险暴露金额、信息披露、客户补偿措施、争议处置机制做出严格规定。如公司需要申请延长测试期限、调整客户数量上限或其他限制条件,ASIC将其视同申请单独宽免。这是目前最为宽松的宽免方案,也是仅有ASIC推行的政策,但这一方案对产品类别的限定非常严格。目前有一家公司正在金融科技牌照豁免下测试产品,牌照豁免有效期从2017年5月12日开始,到2018年5月12日结束。单独宽免。在前两种方案都不适用的情况下,ASIC鼓励创新公司与创新中心联系,讨论公司的产品或服务,申请单独宽免;ASIC单独授予量身定制的牌照豁免,类似于其他司法体系中的监管沙箱框架。

3.最新进展。ASIC将在2017-18年启动对整个监管沙箱框架的回顾,并寻求行业及其他利益相关方的反馈。

(七)美国

2013年10月,美国消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau,简称CFPB)制定了实验性披露豁免政策。2016年2月,CFPB制定了无异议函政策。这两项政策包含创新识别、创新测试、法规豁免、消费者保护等内容,已初具监管沙箱雏形,之后被英国的监管沙箱所借鉴。

2016年9月,国会议员Patrick McHenry提出《2016年金融服务创新法案》,建议在相关管理机构内增设专门的金融服务创新办公室,并对符合要求的金融创新在一段时间内予以法规修改或豁免。这一法案实际上提出了美国的金融创新监管沙箱计划。

(八)台湾

2017年2月,我国台湾地区金融监督管理委员会(Financial Supervisory Commission,简称FSC)在多次研讨会或意见征求后发布《金融科技创新实验条例》草案,并于2017年5月4日获得行政院通过,转送立法院审议。立法院赞同建立监管沙箱制度,目前正在由财政委员会评估审查该草案。

三、对我国的启示

目前,以信息技术在金融领域的应用为主的金融创新正在全球掀起一场金融科技热潮。为推动金融创新的发展,越来越多的国家建立监管沙箱框架,力图将本国建设成为全球领先的金融科技中心。近年来,我国在全球金融科技行业中的崛起有目共睹,互联网金融已在全球处于领先地位。为进一步促进金融创新的发展,我国也应在监管沙箱方面有所行动。

有必要尽快在金融监管机构内部设立金融科技创新中心,专门为金融创新主体提供有关监管合规等方面的指导意见,以便其迅速熟悉监管框架。也可以考虑在国务院金融稳定发展委员会下设一个全面金融科技创新推进中心,统筹所有类型的金融科技创新,避免不同金融监管部门之间的分工对创新在事实上形成一定壁垒,增加不必要的成本。

尽快建立健全金融科技创新监管沙箱机制。让金融创新主体在真实环境中测试产品,降低创新所面临的监管成本,也让消费者在得到充分保护的前提下享受到更便捷的金融服务,同时有利于监管部门跟踪金融创新进展。

建立金融科技创新监管合作交流机制。可以与其他国家或地区的金融监管机构密切加强合作,学习借鉴他们的成功经验,同时在法律允许的范围内实现一定程度的信息共享,以适应数字经济时代对金融监管形成的挑战。

参考文献

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lished-24-februrary-2017.pdf.

The International Progress of “Regulatory Sandbox” and Its Implication for China

Zhang Shaohua1 Liu Yanjie2

(1Peoples Bank of China,Beijing 100800

2Chongyang Institute for Financial Studies of Renmin University of China, Beijing 100872)

Abstract:“Regulatory sandbox” refers to the “safe space” created by the regulatory authority for innovative companies to test their innovations. Companies satisfying the evaluation criteria and approved by the regulatory authority could test their products or services in real life situations under certain exemptions from the existing regulations as mutually determined with the regulatory authority, within the sandbox boundaries. Meanwhile, sound consumer protection is still in place. This innovation in financial regulation not only provides better environment for financial innovation, but also helps the regulatory authority follow the progress of financial innovation. The United Kingdom, Hong Kong, Malaysia, Abu Dhabi, Singapore, and Australia have already set up their regulatory sandbox frameworks in succession, in order to build the worlds leading fintech centers. China should learn from them and establish a regulatory sandbox scheme as soon as possible.

Keywords: regulatory sandbox; FinTech; financial innovation

責任编辑、校对:陈参军endprint

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