退耕还林政策交替期补偿到期农户复耕意愿研究

任林静　黎洁

摘要

退耕还林政策交替期是首轮退耕补偿到期、延长期退耕成果巩固以及新一轮退耕规模扩大的关键时期。本文以土地依赖为视角，基于补偿到期农户农林业生计分析，探究土地依赖对农户复耕意愿的影响。利用西安交通大学人口与发展研究所课题组2015年11月陕西延安吴起县所收集的农户调查数据，建立内生样本选择三阶段模型，从农林业收入和劳动力投入两方面分析了退耕补偿到期农户的土地依赖程度，及其对农户复耕意愿和计划复耕程度的影响。研究表明，退耕还林政策交替期退耕补偿收入及退耕地上相关收益较少，不足以支持补偿到期农户发展替代生计和保障口粮安全，农户对土地生产的需求会构成其复耕或不愿退耕的重要原因。农户对土地的依赖与退耕还林的可持续性之间并非简单的冲突对立关系，补偿到期农户对土地的收入依赖程度越强，其复耕的可能性越低，计划复耕程度越低，可见，一定程度的土地依赖为其发展多样化生计提供生存基础和粮食安全保障，反而会促使农户巩固退耕还林成果；相反，补偿到期农户对土地生产投入越多的劳动力，其复耕的意愿越强，计划复耕程度越高。因此，保障退耕还林成果的可持续性重点在于提升农户农林生产效率，发展劳动集约型土地生产，优化农村劳动力配置。此外，以农村扶贫与发展为目标的移民搬迁工程在促进新型城镇化的同时，对农户退耕还林行为的可持续性也有重要、积极的影响。退耕还林工程与易地扶贫搬迁工程等农村扶贫与发展项目相结合，更有助于实现贫困山区生态保护与发展的双赢目标。

关键词 退耕补偿到期农户；复耕意愿；土地依赖；农林业生计；内生样本选择模型

中图分类号 F323.22；F224

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）11-0132-09 DOI：10.12062/cpre.20170606

退耕还林工程在历经了16年的推广实施与成果巩固阶段之后进入了新的政策交替期。这一时期补偿群体结构更为复杂，涉及补偿到期农户、补偿减半农户、新一轮退耕农户等，他們（尤其是补偿到期农户）的退耕行为是否会因补偿激励的削弱而受到影响，是否会对退耕还林工程的实施以及未来的生态成果造成威胁是亟待探究的关键问题。农户生计与自然资源之间的依赖关系一直以来存在争议，即自然资源于农户来说是安全保障还是贫困陷阱[1]。土地是农户最重要的资源禀赋，多数家庭从事以土地为基础的农林生产活动。随着农村市场化改革的深入，工业化与城镇化的推进，城乡联系日益密切，农民的收入来源日趋多样化，农户的劳动力就业结构及收入水平、生计类型逐渐发生分化[2-3]，农户土地利用情况以及土地依赖程度形成差异。退耕还林等许多生态保护项目旨在通过降低农户对自然资源的依赖来实现生态保护，因此，考察退耕农户对土地依赖程度及其对退耕还林成果可持续性的影响，对退耕还林工程现阶段和未来发展具有重要意义。然而，目前针对这一关键时期退耕补偿到期农户的相关研究还比较欠缺，因此，本研究以退耕补偿到期农户为研究对象，通过农林业生计分析研究土地依赖对农户复耕意愿的影响，对下一步退耕还林工程及其他面向农户直补的生态补偿政策设计和实施有重要的现实意义。

1 退耕还林政策交替期与调查地情况

1.1 退耕还林政策交替期

目前退耕还林工程迎来了政策交替的关键时期，将面临来自首轮退耕补偿到期、延长期退耕成果巩固以及新一轮退耕规模扩大等方面的多重挑战。退耕补助的作用逐渐减小，依赖退耕补贴的农户生计面临威胁；第一轮退耕还林工程为提高耕地生产力和粮食安全保障形成良好的生态基础，但随着退耕规模继续增大，退耕农户尤其是全退户的口粮保障面临考验；退耕地区存在复耕现象且略有扩大趋势，易复耕地区主要集中在人地资源矛盾大、粮食主产区以及有大量劣质荒地的地区[4]。与此同时，目前也是检验退耕还林实施成果、考察巩固退耕还林成果专项规划及各专项建设项目实施情况的重要阶段。这些项目措施能否从根本上改善人与自然资源的关系直接影响到退耕还林成果的可持续性。此外，目前是新一轮退耕还林工程全面实施的重要阶段，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革、加快推进农业现代化的若干意见》《关于加快推进生态文明建设的意见》等文件强调了稳定和扩大退耕还林工程的重要性。2014、2015、2016年中国新一轮退耕还林任务逐年增加，分别为33.33万、66.67万、100.67万 hm2。新一轮退耕还林工程会对已经退耕农户尤其是补偿到期农户产生怎样的影响，工程的继续推进是否有助于已有退耕成果的巩固？

1.2 调查地区及退耕还林政策交替期特征

本文数据源于2015年在陕北延安吴起县的农户调查。1998年吴起县率先实施退耕还林工程，退耕地基本种植生态林，是西部典型的退耕还林示范区和关系生态安全的关键地区。本次调研对当地林业部门等地方政府、村委会干部和农户就退耕还林成果巩固、新一轮退耕还林实施情况等方面进行了深入访谈，并最终收集了296份有效的农户问卷，涵盖了农户人口、经济、社会信息，以及地块信息和退耕地块的详细信息。

总体看来，在本次调查样本中，补偿到期的退耕农户有复耕意愿的比例高达43%，户均计划复耕面积为1.44 hm2。调查地区农户退耕程度普遍较深，但其复耕计划也具有选择性，如倾向于选择复耕部分土地质量相对较好、退耕机会成本相对较高的地块。

一方面，农户的复耕意愿或源于对土地生产的依赖或农业生产发展的需求。样本中有将近30%的农户未来最希望发展的生产或经营意愿是农业生产，有复耕意愿农户中这一比例相对更高。虽然已有研究发现农村劳动力非农就业对保障退耕还林成果的可持续性有积极作用，但在当前城乡二元结构下，外出务工多定义为农户应对外在冲击或目前困境的短期策略[5]。外出打工竞争的日益激烈和门槛提升更加大了农户未来返乡返耕的可能。随着退耕还林工程等生态保护政策的宣传与开展，农户参与生态保护意识有所提高，但是相对生态改善来说，生计需求往往更能决定农户的意愿和行为。从不愿意参加新一轮退耕还林工程的原因可以看出，农户不愿意继续参加新的退耕多是出于粮食不足、需要种粮的考虑，而非生态环境已改善。调查地区农户退耕程度普遍较高，超过90%的农户退耕地面积占原耕地面积的一半以上，其中全退户占20%，户均补偿到期地块面积1.51 hm2，占家庭总退耕面积85%，如图1所示。退耕补偿到期后该地区农户粮食生产需求和口粮保障问题尤为值得关注。endprint

另一方面，农户复耕意愿或源于其对退耕补偿标准及退耕林地收益有着更高的要求和期望。调查中农户退耕补贴意愿与国家实际补贴水平还有较大的差距。与大幅提高且不断上涨的农产品价格和物价水平相对的是，第一轮退耕补助减半乃至结束，新一轮退耕补助标准有所降低，退耕地补助不足以弥补多数退耕农户反映的机会成本。调查地区农户退耕时间集中在1999年及以前，退耕补偿到期情况尤为普遍，占所有样本的94.5%，户均到期地块比例高达82%。且补偿到期后其他补偿支持较弱，如补偿期满后纳入国家公益林的退耕地可享受每公顷

221.25元的补助，但覆盖面小、补助金额少，对补偿到期农户的帮助也非常有限。由图2退耕补偿收入占家庭总

收入比例的分布可以看出，多半农户对退耕补助的依赖较低，即补偿收入占比低于10%，但仍有20%的农户最主要的收入来源是政府的各项补贴，如退耕补贴、粮食直补等。

2 實证模型

依赖性常用来反映资源利用者与各项资源之间的关系，许多学者对自然资源依赖进行界定与测度，从微观尺度农户或社区居民对森林等某项资源的依赖，到区域尺度经济发展对自然资源的依赖[6]。在探究自然资源依赖与农户资源利用行为及生态保护政策可持续性关系时[7-10]，学者对资源依赖最主要的测度指标是资源收入占总收入的比例或基于自然资源的生计活动，如农业、林业等，获得的收入占总收入的比例。土地作为重要的自然资本，农户

对其除了经济上的依赖之外，还有诸多非收入性依赖。如

普蓂喆等从土地的生产经营收入、对农业劳动力投入、土

地的生计保障作用等方面分析了农户对土地的依赖路径[11]。王昌海等构建的自然资源依赖度评估指标体系也涵盖了土地的生产投入依赖维度[12]。农户的土地依赖不单表现为农户对土地收入的依赖，还表现为农户对土地的投入和付出，两者均与农户复耕意愿密切相关。因此，本文从两个方面来反映农户对土地的依赖程度：①农林业收入占家庭总收入的比例，表示土地对农户生存和经济活动的贡献程度及农户对土地生产收入的依赖。农林业收入包括从耕地上获得农产品的现金和实物收入和从林地上获得林产品的现金和实物收入，家庭总收入是指农林业收入、养殖收入、非农收入、礼金和打工汇款等收入之和。②农林业生产投入的劳动时间，表示农户对土地生产的劳动力投入和付出程度。

此外，由于并非所有样本农户都利用土地从事生产活动，在土地依赖模型中土地依赖程度变量属于受限因变量，存在样本选择问题；同时，农林业收入占比、农林业劳动力投入等土地依赖变量具有较强的内生性，因此，本文基于Jumbe等[9，13]研究中解决样本选择和内生性的方法，采用内生样本选择模型来分析农户土地依赖、农林业生计对其复耕意愿及其计划复耕程度的影响。

第一阶段为农户土地利用模型：

Li=1， αZi+υi≥00， otherwise（1）

模型（1）中，i表示农户，Li为二分变量，表示是否利用土地从事农林生产活动，Zi表示影响土地利用的变量组，α为变量系数，υi为误差项，υi～N（0，1）。由此模型可获得矫正样本选择偏误的逆米尔斯比率λi。

（2）

模型（2）中，Yi表示农户对土地的依赖程度（包括农林业收入占比Y1i和农林业劳动力投入Y2i），Xi为影响农户土地依赖程度的变量组，β为变量系数，ui为误差项，ui～N（0，σ2u），E（ui|Zi，υi）=E（ui|υi）=ρ，ρ 是ui和υi相关系数；λi为模型（1）得到的样本选择偏误校正项，如系数θ显著，则表明模型存在样本选择偏误。以上两阶段采用标准的Heckman两阶段估计，由此获得土地依赖程度的估计值Yi^。

第三阶段包含农户复耕意愿和计划复耕强度两个模型：

Ri=1， γYi^+δWi+ei≥0

0， otherwise（3）

Ai=πYi^+φVi+μi， Ri

0， otherwise（4）

模型（3）中，Ri为二分变量表示农户是否有复耕意愿，采用Probit模型估计影响农户复耕意愿的因素；模型（4）中，Ai为截断变量，表示农户计划复耕的面积占退耕面积的比例，采用Tobit模型来估计影响农户计划复耕强度的因素。为解决土地依赖变量的内生性问题，将模型（2）中土地依赖程度的估计值Yi^作为解释变量引入模型（3）和模型（4）中，参数γ和π分别反映农户土地依赖程度对复耕意愿和计划复耕程度的影响。Wi和Vi分别是其他影响农户复耕意愿和计划复耕面积的变量组，δ和φ为相应的变量系数，ei和μi为误差项，ei～N（0，σ2e），μi～N（0，σ2μ）。

以上模型中涉及的影响农户土地依赖程度和复耕意愿的变量设计主要基于以往国内外学者对农户复耕意愿与行为的研究。如退耕还林工程后期影响农户土地利用计划和复耕意愿的重要因素主要涉及家庭结构、技术和教育水平等家庭人口特征[14-17]，退耕地补助及收益、未来生计预期、粮食安全等农户生计状况[18-22]，天气条件、土壤质量、坡度等地块特征[17]，退耕政策执行过程、粮食政策、技能培训、移民搬迁、新型城镇化等外部政策因素[23-25]几方面。尤其是在退耕补助终止后，新一轮退耕还林政策、易地扶贫搬迁等农村扶贫发展政策可否以及如何对退耕成果维护起到积极作用值得深入探讨。综上，本文从家庭人口与生计、土地特征、政策因素三方面设计影响农户土地依赖程度和复耕意愿的变量，变量设计与描述性统计结果详见表1。

3 实证结果

3.1 补偿到期农户的复耕意愿

表1同时比较了有复耕意愿农户和无复耕意愿农户在土地依赖、家庭人口、政策参与等方面的差异，描述性统计结果一定程度反映了土地依赖与农户复耕意愿的关系。可以看出，两类农户的农林业收入占比和劳动力投入情况存在差异。有复耕意愿的农户的农林业劳动力平均投入水平相对较高，但农林业收入占比相对较低。与维持退耕 的农户相比，有复耕意愿农户还有以下显著的特点：户主更年轻，家庭规模更大，耕地面积更小，且获得农业补贴水平相对更低。endprint

退耕的农户对土地依赖也相对较弱，农林业收入占比和劳动力投入均显著低于非参与户，他们有复耕意愿的比例及计划复耕的程度也相对较低。这一定程度反映了参与新一轮退耕和退耕程度可能会对农户维持退耕可持续性有积极正向的影响，但尚需模型进一步验证。农户退耕面积大或参与程度越深，其退出政策或违约的可能性就越低，可能原因有：违约或政策退出的沉没成本就越高；对政策的态度本来就积极；生计脱离了对土地的依赖。

3.2 土地依赖对农户复耕意愿和计划复耕程度的影响

本文运用Stata12.0 软件对调查地有效样本进行回归，结果见表3和表4。

首先，农林业收入占比模型和农林业劳动力投入模型共同反映了农户对土地依赖程度的影响因素及差异。可以看出，户主年龄越大，家庭男性劳动力越多，林地面积较少，土地质量较好，居住海拔较低，对家庭农林业收入占比有显著的正向影响；而农户对农林业的劳动力投入主要与土地质量有关，如土地质量水平越好，其对土地的劳动力投入越多。

其次，复耕意愿模型和计划复耕程度模型分别反映了农林业收入占比和农林业劳动力投入对农户复耕意愿和计划复耕程度的边际效应。农户农林业收入占比对其退耕可持续性有显著的正向作用，即农户农林业收入占比越高，农户复耕意愿越弱，且计划复耕的程度越小。具体地，农林业收入占比每增加1%，农户复耕的可能性就降低2.01%，且计划复耕的比例降低2.51%。农户对土地的收入依赖对复耕意愿有负向作用可能有以下两方面原因：一是农林收入占比较高反映了农林业收入对农户家庭收入的贡献相对较高，风险规避型的农户无需通过有违约风险的复耕行为来增加土地收入的贡献，复耕的可能性较小。这一定程度体现了土地保障功能对退耕还林工程的积极作用，农户对土地收入的依赖有利于巩固退耕成果的可持续性，也为其发展生计多样化可以提供生存基础和粮食安全保障。二是退耕地一般不具备较好的生产条件，复耕后会拉低农户现有农林生产率水平，农林业收入贡献较高的农户不愿采取这种有生产风险的复耕行为。

相反，农林业劳動力投入对农户复耕意愿有正向影响，不利于退耕还林工程的可持续性。农户对农林业的劳动投入时间越多，其复耕的可能性就越大，计划复耕程度越大。具体地，农户对农林业的劳动投入每增加1个月，则其复耕的可能性就增加10%，计划复耕的比例增加22%。这一结果表明农林业劳动力投入较少的农户节约了更多的人力资本用于谋求相对收益更高的生计活动，为生计多样化提供基础，较少选择复耕；反之，农林业劳动力投入较多的农户对土地生产较为重视，投入了大量劳力和精力，尤其是高投入低效率的农户，他们的生产增收决策往往取决于对土地规模扩大的依赖，更可能选择复耕。

同时，农户复耕计划有赖于土地生产条件。在土地生产收入水平相同的情况下，基于复耕机会成本的考量，土地的质量越差，与家庭住宅的距离越远，农户复耕意愿越小（表3）。而在相同的农林劳动力投入水平下，农户拥有的土地质量水平越差，土地生产力越低，农户复耕以弥补生产力的意愿就越强（表4），表明保障一定的土地生产力对农户退耕可持续的重要性。

第三，家庭人口与生计特征、政策因素等对农户复耕计划也有显著的影响。如家庭劳动力，家庭规模越大、男性劳动力占比越高，其复耕的可能性和计划复耕程度就越大；户主越年轻，教育程度越低，越倾向于复耕，而年龄越大、教育水平越高的户主家庭往往不愿意冒险；有养殖的农户复耕意愿较弱，表明生计转型或多样化可以一定程度促进退耕成果的巩固。值得注意的是，以新型城镇化为依托的易地扶贫移民搬迁工程对巩固退耕还林成果起到积极作用。是否参与移民搬迁工程对调查地农户复耕计划有着显著影响，搬迁户计划复耕的可能性显著低于非搬迁户，而农户居住的海拔越高，其复耕意愿及程度就越强。同样，农户参与退耕的程度和新一轮退耕政策对农户复耕意愿也有重要作用，参与退耕还林的程度越高，农户复耕的可能性越低。在农林业收入占比与复耕意愿模型中，参与新一轮退耕还林能够促进农户退耕行为的可持续性，参与新一轮退耕的农户选择复耕的可能性比未参与新一轮退耕的农户低25%，且计划复耕程度降低36%。在农林业劳动力投入与复耕意愿模型中，退耕面积占比越高的农户，计划复耕的程度显著越低，退耕比例每增加1%，农户计划复耕比例减少0.86%。

4 结 论

退耕还林政策交替期既是第一轮退耕补偿结束、退耕成果可持续性面临考验的关键时期，又是新一轮退耕政策启动、调整和完善的重要阶段。本文以土地依赖为视角，利用2015年陕西延安吴起县农户调查数据，构建内生样本选择三阶段模型，通过对政策交替期退耕补偿到期农户农林业生计分析，深入分析了土地依赖对农户复耕意愿及计划复耕程度的影响，主要研究结论有：①退耕还林政策交替期补偿到期农户面临退耕补偿收入减少、退耕地比较收益降低，不足以支持农户发展替代生计和粮食安全，反映了该时期退耕农户对农业生产的需求等或构成农户复耕或不愿参与新一轮退耕的重要原因。②退耕农户的复耕意愿与土地依赖、农林业生计存在颇为复杂的关系。补偿到期农户对土地的收入依赖程度越强，其复耕的可能性越低，计划复耕程度越低；相反，补偿到期农户对农林业生产投入越多的劳动力，其复耕的意愿就越强，计划复耕程度越高。③移民搬迁工程和新一轮退耕还林政策对农户退耕行为的可持续性有重要、积极的影响。

综上，退耕还林工程已经在中国实施了十多年，当前城乡联系日益密切，土地、劳动力等生产要素市场化程度提高，已经进入了较为关键的政策交替期，为保障退耕还林成果的可持续性和后续退耕还林工作的有效开展，本研究有以下几点启示：

（1）促进农户生态保护行为可持续的关键并非在于单纯地追求降低农户对土地的收入依赖，而应重点提高农户土地利用或农林生产效率，发展劳动集约型土地生产。在退耕还林工程区，通过土地流转将一些农户发展为新型的现代农林业经营主体，如大户、家庭林场等，提高农林业收入在这些家庭中的收入占比、降低农林业劳动力的投入。endprint

（2）結合新型城镇化的推进，引导退耕农户实现转移就业，优化退耕地区的农村劳动力配置。同时，发挥土地对农户的保障功能，赋予农户更多的管理和合理利用土地的自主权。

（3）在新型城镇化与实行农村精准扶贫的宏观背景下，退耕还林工程需要与易地扶贫搬迁工程等农村扶贫与发展项目相结合、相互协调，更有助于实现贫困山区生态保护与发展的双赢目标。

（编辑：李 琪）

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