光绪末年土默特大青山煤矿管理的法制化萌芽

张 磊

光绪末年土默特大青山煤矿管理的法制化萌芽

张 磊

光绪末年，清廷从国家层面推行了一系列促进和加快矿业发展的具有明显近代化色彩的法律。这些法律也影响着自雍正年间就开始采掘的土默特大青山一带的煤炭开采业，带来了这一地区煤矿管理方式一场变革，同时也为诱发了符合地方特色和实际情况的煤矿管理近代法制化萌芽。土默特大青山一带的煤炭业管理已经从清中期的粗放的简单的管理走向近代法制化的轨道。

光绪 土默特 煤矿管理 法制化

本文在研究光绪末年土默特历史档案的基础上，通过对光绪末年土默特煤矿管理变革过程的研究，发现富有地方特色的近现代矿业法制化萌芽。

一、清中期的土默特煤矿管理方式及评价

（一）清中期的土默特煤矿管理方式概述

土默特地区的煤矿具备一定规模的开采始于清雍正年间。到了乾隆年间，开采的规模逐渐扩大，由原来的只允许蒙古人开采到汉族移民开采者逐渐增多。随着窑口的不断增多，煤窑的管理问题就日益突出。为此，清政府推行了一下一些管理制度：

（1）煤炭开采登记准入制。凡欲开矿采煤者需要向所辖地方同知衙门申报，由同知衙门统一登记窑户姓名、年龄、开窑位置等信息上报朝廷工部。工部备案同意后再返回给同知衙门并通告负责巡视煤窑的参领。

（2）矿山检查巡逻制度。土默特地方建立起一支由蒙古人建立的矿山巡逻队并从开采者中选择部分人员担任兼职矿山巡逻员。这支矿山巡逻队伍以流动和定点的方式对辖区矿山进行巡查，维护矿山生产秩序，查处私挖偷采等违法行为。

（3）有关奖惩制度。对各种矿山违法行为进行惩处，如对私挖偷采者的处罚，对煤窑事故者的处罚又要依照有关法律进行。此外，还规定了对煤矿管理人员的奖惩制度，对贪腐官员进行严厉的处罚。

（二）评价

通过对清中期建立的土默特煤矿管理方式的概述中我们可以发现，虽然这一时期政府对于矿业的集中管理意识在形成，但管理方式仍然是较为粗放简单的，无法形成对矿业的有效管理，特别是与以完善法律制度来加强矿业管理的近现代管理方式的要求有很大差距是一种“人治”为主要基调的管理方式。

二、光绪末年土默特煤矿管理改革始末

光绪末年，为了推行“新政”并加强对农、矿等行业的管理，于光绪32年（1906）设立农工商部，并于光绪33年（1907）出台了《大清矿物章程》并在全国施行。这一内容较为完备近代矿业法规的推行给土默特地区煤炭开采业管理方式带来了巨大的变化，也正因此才引出了大青山一带煤矿管理制度的改革。

经过一系列改革以及各方在管理制度设定和执行中的一系列博弈，具有近代特点的新煤矿管理制度逐步建立和完善并走向稳定，到清朝灭亡土默特大青山一带的煤矿管理大体延续和遵从这一改革成果。

三、土默特煤矿管理方式的法制化萌芽

从文章的第一部分可知，光绪以前，土默特煤炭开采业发展的历史上，一直没有相应的法律、规章作为保障。煤炭业的有关政策缺乏延续性，矿主之有关权益也缺乏有效的保障。仅以是否批准土默特地方开采煤炭的政策变动为例，雍正二年（1724）清廷首次准许土默特地方开窑挖煤，但到乾隆三年（1738）十二月又下令除少数煤窑予以留存外，今后禁止开采，而到乾隆五年（1740）因用煤紧张，又一次准许原所禁之矿开挖，在短短的十六年内矿业开禁政策经历了三次重大变化。我们知道，矿产资源的勘探和开发是一项需要投入大量成本、人力、时间的事业，从这个意义上说矿产资源的开采更需要稳定的政策支持，需要健全的法律体系予以支撑。政策的变动将导致矿主权益受到极大损害，从长远看会对矿业的发展造成极大伤害。

光绪末年的煤矿业管理方式的改革，虽然从很大程度上看是一次煤炭开采业税收制度，但这一改革却同以往的政策调整不同，它的建立伴随着一套有关法律体系的建立、实施和完善。

（1）从国家层面来看。清廷从光绪24年（1898）开始，到光绪34年（1908）一共先后颁行《矿物铁路公共章程二十二条》、《大清矿务章程》等六套矿业法规。从国家层面规范全国矿业发展，保护矿业业主的有关权益以振兴矿权。这些法律的推行必然会对地方矿业的发展和管理提供指导。

（2）除国家的总体矿业法律外，更重要的是在土默特矿业发展历史上正式出现了国家矿业立法指导下的地方矿业法规体系建设。

1、详细划定煤炭窑厘总局各分局官员的考核等次，分为上等、次等、平等、下等并划定相应考核等次的绩效标准每个季度划定一次考核等次；

2、按照考核等次划定对各分局官员记录功过，功过等级分为大功、过、大过。每六个月进行一次功过总结，由户司上报副都统衙门；

3、明确规定了功过相抵和功过奖惩办法；

4、各分局每月所收税款都要在次月十五日之前交解旗库，对于无故拖延交纳按拖延期限长短分别予以不同等级的记过处理；

5、根据每半年的功过情况确定分局官员的去留和奖惩。

[1]晓克,于永发,王奎元等．土默特史[M]．呼和浩特：内蒙古教育出版社,2008：272～298．

[2]白初一．清代呼和浩特土默特地区行政建置初探[J]．昭乌达蒙族师专学报：汉文哲学社会科学版,1996,18(4)：58～65．

（作者单位：内蒙古科技大学文法学院）

本文系内蒙古科技大学创新基金项目《土默特地区政府矿业管理研究（1860-1911）》项目编号：2014qdw032。