PPP模式推动养老机构建设供给侧结构性改革的实现路径研究

李会联++崔彩云++曾佳

摘要：目前我国养老机构存在“一床难求”和“床位空置”并存的矛盾现象，供需错配的结构性问题是阻碍养老机构健康发展的最大障碍。本文对养老机构供求结构失衡的问题和原因进行深入分析，将PPP模式引入作为推动养老机构建设进行供给侧和需求侧双侧结构性改革的实现路径，能够有效解决养老机构供需错配的问题，实现养老机构建设供需结构的再平衡。

Abstract： At present， the contradictory phenomenon of "one hard to find" and "vacant beds" exist in the pension institutions in China. The structural problems of supply and demand mismatch are the biggest obstacle to the healthy development of pension institutions. In this paper， we deeply analyze the problems and causes of imbalance between supply and demand structure of pension institutions， introduce PPP model as the path to promote supply-side and demand-side bilateral structural reforms in the construction of pension institutions， and can effectively solve the problem of supply and demand mismatch between pension institutions， realize the rebalancing of supply and demand structure in pension institution construction.

关键词：PPP模式；养老机构；供给侧；需求侧

Key words： PPP project；pension agency；supply side；demand side

中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）36-0069-04

0 引言

按照国际标准，一个国家或地区60岁以上的老年人口占人口总数的10%，可以确认该国家或地区进入了老龄化社会[1]。根据民政部发布的《2016年社会服务发展统计公报》，全国60岁及以上老年人口占全国总人口的比重如图1所示。这些数据表明我国已进入老龄化社会，老年人口数量日益增多，这给我国养老产业的发展带来非常严峻的挑战。

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目前我国已经形成“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老产业服务体系，但是通过调研发现，居家养老和社区养老在诸多地区不被重视，许多居民包括老年人对居家养老和社区养老仅停留在字面意思的理解上，机构养老仍然占有主流地位。但是目前养老机构存在“一床难求”和“床位空置”并存的矛盾现象，“供需错配”的结构性问题是阻碍养老机构健康发展的最大障碍。

1 养老机构供求结构失衡的问题分析

1.1 养老机构区域分布失衡

养老机构按照区域划分可以分为城市养老机构和农村养老机构，其中城市养老机构又可以分为市区养老机构和郊区养老机构。根据实地调查，城市的养老机构需求量大，养老机构的床位紧张；农村的养老机构需求量小，养老机构的床位空置多[2]。根据2015年中国老龄科学研究中心发布的《中国养老机构发展研究报告》全国养老机构空置率平均达到48%，大部分空置现象来自于农村养老机构。另外，地处城市郊区的养老机构，入住率也相对较低。养老机构郊区化，使得老年人脱离了原有生活圈，不仅子女不方便探望，还割裂了老年人与其他年龄层人群的交往。

1.2 公办和民办养老机构发展失衡，床位供求失衡

公办养老机构和民办养老机构的发展情况和受欢迎程度不尽相同。公办养老机构往往人满为患、一床难求，而民办养老机构却出现较高的空置率。究其原因，公办养老机构有政府的投资、福利优惠和补贴，有很多先天优势，而民办机构不往往享受不到政府的任何优惠，自食其力，没有形成公平的市场竞争，从而发展空间被公办养老机构所挤占。这种双轨运行的方式使得公办养老机构提供质美价廉的优质养老服务，而提供相同服务标准的民办机构，收费标准明显高于公办养老机构，这是造成公办养老机构一床难求和民办养老机构门可罗雀的主要原因。

民办养老机构前期投入高、经营利润低、投资回收期长，出现了较高的空置率，就会造成后期投入乏力，服务质量和服务水平下降，久而久之，就会出现长期亏损的现象。根据2015年发布的《中国养老机构发展研究报告》，且有利润盈余的养老机构比例只有19.4%，有32.5%的养老机构亏损，48.1%的养老机构基本持平。其中，盈利的多位公办养老机构，亏损的多位民办养老機构。这就使得民营企业不愿意投资于养老机构的建设，而公办养老机构由于财政补贴有限难以大规模扩张，这与我国人口老龄化的速度加快形成鲜明对比，造成养老机构一床难求的情况会更加严重。

1.3 养老机构功能结构失衡

养老机构提供的功能包含居住功能、生活照顾、精神慰藉、康复护理、文化娱乐等方面，服务的对象有自理型、半失能型、失能型老年人，但是我国目前的养老机构还没有实现多动能的层次划分，大多数的养老机构实现的仅仅是一般的生活照顾和文化娱乐功能，而康复护理和精神慰藉方面的功能不足。

与居家养老和社区养老相比，机构养老的老年人缺乏家庭温暖，因此对精神慰藉有更高的需求。很多机构养老的老年人孤单落寞，这种状态也影响了其身体健康，所以养老机构不能局限于对老人的生活照顾，精神和心理方面的照顾同样重要。但是我国目前的养老机构很少能够提供精神文化和心理层面的服务[3]。endprint

1.4 养老机构服务水平供求失衡

养老机构工作人员的专业素质是影响养老机构服务水平的关键因素。由于该岗位工作时间长，工资待遇低，劳动强度大，对高学历、高素质的专业人才缺乏吸引力，这就导致了养老机构的服务水平与老年人的服务需求严重不对等。主要表现在：一是护理人员数量不足、专业化程度低、流动性大；二是管理人员效率较低，公办养老机构的管理体制较为僵化，民办养老机构出于对成本的控制很难吸引高素质的管理人员的加入；三是专业人才短缺，尤其是医疗、护理、心理营养等方面的专业人才匮乏。

1.5 养老机构有效供给与养老市场的有效需求失衡

机构养老服务有效供给与有效需求不对等，“哑铃形”供给抑制有效需求，也就是市场上处于两端的豪华型养老机构和设施简陋的养老机构较多，真正符合大多数老年人的中档养老机构所占份额较低，呈现两头大、中间小的“哑铃形”，直接导致大量老年人的需求得不到满足，这主要表现在：

①公办养老机构定位不准确。首先，有些公办养老机构根据设立宗旨应该选择失能或部分失能、高龄、困难的老年群体，但实际接收的是健康、经济条件较好且低龄的老年人，致使服务对象错位。其次，有些公办养老机构的硬件条件和服务水平遠优于政府保障对象的基本需求范围，没有有效地资源利用，造成服务功能错位。

②老年群体整体购买力不足。我国老年人服务购买能力整体不高，属于中低收入群体。豪华型养老机构的消费水平远超出一般家庭的能力，设施简陋的养老机构尽管收费低但其服务水平堪忧也少有老年人愿意加入。

③传统文化和消费观念的影响。欠发达地区的老年人观念大多保守，有着“养儿防老”的根深蒂固的想法，且重储蓄轻消费，对养老机构有着本能的排斥，从而机构养老的需求被压抑，不能形成有效需求。

2 养老机构供求结构失衡的原因分析

2.1 政府财政资金投入有限

养老机构的床位供求失衡，政府对养老机构建设的投入不足是其中一个原因。我国目前还没有对养老服务单独列出财政预算科目，用于公办养老机构建设的资金主要来自于财政资金和社会救助，但是数额不能保障。政府投入养老资金是为了提供托底性养老服务，但是面对日益加剧的人口老龄化程度和中国日益严重的财政收支矛盾，单纯只依靠财政资金增加养老床位是不现实的。

政府除了资金投入有限之外，给予养老机构政策的上的支持相比于发达国家还是有限的。比如兴建养老机构需要土地资源，而土地属于非可再生资源，政府在考虑兴建养老机构的时候必须会考虑未来的收益，也就是机会成本。

2.2 民办养老机构缺乏政策扶持

由于财政资金用于投入养老机构的建设是有限的，面临加剧的养老供需缺口，民办养老机构的诞生和发展是符合社会和市场发展规律的。但是养老机构双轨运行的机制使民办养老机构由于市场不公平而处于劣势。

这种现象的发生，源于民办养老机构缺乏政策支持，主要表现在拿地难、融资难、风险分担不合理，此外，国家规定民办养老机构不得设立分支机构，制约了其连锁经营的市场化需求。

2.3 养老机构管理效率低下

现有的养老机构，无论是公办还是民营机构，大多存在市场化程度不高、运营不善、管理效率低下的问题。

公办养老机构由于其非盈利性质和缺乏良性竞争，会出现资源配置低下、政府养老职能失灵等情况。受到管理体制和机制的限制，难以聘请到高素质水平的管理经验丰富的人员，现有管理人员缺乏市场意识，造成管理效率低下和国有资产的浪费。另外前文所说的公办养老机构定位不准确，服务对象错位和服务功能错位，会使政府在托底性养老服务中发挥的作用受到限制，致使政府养老职能失灵，给社会福利造成损失，公众利益不能均衡分配。

与公办养老机构相比，民办养老机构的市场意识有所提高，能够根据市场需求制定相应的养老市场服务功能，满足特定养老群体的需求。奢华舒适型的养老机构收费要远高于公办养老机构，仅适用于经济条件好且对养老服务功能要求高的少数老年群体，这一类养老机构数量偏少。提供一般服务以满足生活需求为主的民营企业收费仍高于同类型的公办养老机构，床位空置率较高，这一类民办养老机构数量偏多，由于前期投入大、盈利空间小、投资回收期长和床位空置率偏高，运营期间缺乏资金的后续支持，设施设备、服务人员和管理人员的投入数量偏少、专业程度差，低服务质量高收费的模式使老年群体更加望而却步，床位空置进一步增加，如此形成恶性循环，民办养老机构难以长期运营。

2.4 养老政策滞后且落实不到位

政府出台养老政策，应该是出于顶层设计，统筹规划，要有层次性、整体性和连续性。但纵观我国近几年的养老政策，往往是出了问题才出台相应针对性的政策，而且是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏前瞻性和系统性。就政策内容来看，多为对养老产业的引导和鼓励，对养老产业的约束和规范不足，缺乏规范的养老法制环境，缺乏对民办养老机构的支持政策，这些都体现了养老政策的滞后性，从而阻碍了养老服务产业的健康发展[4]。

从现有政策的效果看，对养老产业引导和鼓励的养老政策并未落实到位。第一，政策的可操作性差，有些政策原则性的内容规定过多，但是可操作性的条款很少；第二，部门分割致使政策协调性差，养老产业政策的实施涉及民政、财政、劳动、工商、老龄委员会、社会保障、物价、银行、国税、地税等多个部门，但是没有统一协调的部门，致使财政资金支持、费用征收、银行贷款等政策在实施中难以落实；第三，对各职能部门的职责界定不清晰，造成有功大家抢、有过大家推的混乱局面。

3 PPP模式推动养老机构建设的供给侧实现路径

PPP（Public Private Partnership）模式，是指公共部门与私人部门基于某个项目而形成合作关系，利益共享、风险共担，提供公共产品或服务的一种方式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。我国养老机构建设存在有效供给不足和实际需求相对旺盛的结构性失衡问题，创新性地引入PPP模式能够作为养老机构建设供给侧结构性改革的新路径和新思路。endprint

供给和需求是一对相辅相成的概念，供给必须以需求为目标，需求又必须依赖供给。养老产业的有效供给不足和无效供给过剩已经成为制约养老机构健康稳定发展的主要矛盾，因此，养老机构供给侧结构性改革是十分必要的。供给侧结构性改革就是从供给侧入手，以需求为导向提高产品的供给质量，通过改革推进结构调整，扩大有效供给，提高对市场需求的适应性和灵活性，最终实现并形成供求结构的高效动态对接[5]。

PPP模式推动养老机构建设的供给侧实现路径主要从三个方面实现，即养老机构建设生产要素的集约节约化供给、养老产品的有效优质供给和养老制度的有效供给[5]。

3.1 养老机构建设生产要素的集约节约化供给

集约节约的要素配置是有效、优质产品供给的前提条件。如何提高生产要素配置效率和减少阻碍生产要素流动的障碍，是关注的焦点。养老行业的准入限制阻碍了资本、劳动力、土地、技术等生产要素在行业内部间的自由流动，传统的民办养老机构在土地、融资等生产要素方面缺乏政策支持，而公办养老机构的扩建和运营缺乏资金、劳动力、技术等生产要素的支持。

PPP模式应用于养老机构的建设有助于打破资本、劳动力、土地、技术等生产要素的流动障碍，政府部门和私人部门将各自所拥有的生产要素进行融合，发挥各自生产要素的优势，实现优势互补，使生产要素从无效需求向有效需求流动，进而提高要素的配置效率。

3.2 養老产品的有效优质供给

供给侧改革的最终目的就是提供优质产品的供给，重点在于产品和服务的提供要适应需求结构的变化，实现供求关系的动态平衡。

在PPP模式下，私人部门能够发挥自身优势，为了追求最大利润，会最大程度地迎合老年群体多层次需求，注重市场行情分析和老年人消费习惯特征的深度挖掘。一是服务对象全面，服务类型多样化，私人部门的服务对象涵盖整个老年群体，包含一般老人、高龄老人、患病老人、失能老人和半失能老人，服务类型有日常照顾、医疗护理等基础产品服务和精神慰藉、文化活动等精神文明建设多层次的产品服务；二是进行需求调研和市场细分，不追求建设大而全的养老机构，但是每个养老机构的服务对象和相应的服务产品应明确，通过调查数据分析，一个养老机构设立的床位以300个为宜；三是拓展业务，注入市场活力，纵向拓展如健康服务、健康消费品服务、医疗服务，横向拓展如老年商务、临终关怀。

3.3 养老制度的有效供给

制度供给是要素供给和产品供给的基础，没有新的制度供给做引擎，要素供给和产品供给将无从谈起，制度供给是供给侧改革的核心内容。

在PPP模式下，政府将竞争留给市场，退居幕后，发挥自身优势，统筹兼顾，形成新的养老制度。①统筹养老机构格局。政府将特殊资源优先供应特殊群体，新增公办养老机构应就近解决贫困老人、失智老人、失能老人的刚性需求，承担托底功能。政府对民办养老机构给与政策性支持，如完善土地供应政策，落实税收优惠，承担融资担保职能，建立专项基金，纳入财政预算等等。②统筹多层次养老格局。政府要科学引导和规划，应根据市场需求，仅提供一般住养服务的养老机构、医养融合型的养老机构、高档奢华的养老机构都要有，且数量和地段要因地制宜。③统筹城乡养老格局。郊区和农村养老机构一般较城区养老机构服务质量偏低，服务功能单一，且床位空置率较高。各城市政府应因城施策，提高本市郊区和农村养老机构的入住率，增加服务功能，改善服务质量，以缓解城区养老机构的养老压力[6]。

4 PPP模式推动养老机构建设的需求侧实现路径

供给侧结构性矛盾仅仅靠供给侧改革难以化解，必须要对需求侧同样做出结构性调整。与此同时，需求侧的结构性矛盾也需要供给侧改革解决。如果一味地增加供给而不考虑需求，会产生新的供给过剩。所以，要兼顾供给侧结构改革和需求侧结构改革，动态协调两侧关系，以提高供给侧对养老市场需求的适应性和灵活度。

传统的需求侧结构性矛盾体现在两个方面：一方面，老年群体的机构养老需求得不到满足；另一方面，私人部门对养老机构的投资需求得不到满足。因此，PPP模式推动养老机构建设的需求侧实现路径需要满足老年群体的养老需求和社会投资者的投资需求。养老需求通过完善养老机构消费环境、提升养老产品服务品质，使得新的消费需求得以释放，投资需求则通过吸引民间资本进入，进入之后再通过资产证券化盘活非流动资产，完善民间资本的退出机制。

4.1 老年群体养老需求的实现路径

在PPP模式下，政府部门和私人部门可以，分别从完善养老机构消费环境、提升养老产品的服务水平两方面着手，使养老消费需求得到释放。政府部门回归到统筹养老格局，创造良好的机构养老消费环境，通过规范和提升养老机构的服务水准和技术标准，提高养老产品服务的质量和安全水平，还要建立老年人消费者权益保护体系，要切实保障老年人的合法权益。对于家庭困难但是有客观机构养老需求的老年人政府要提供政府购买服务，由政府为这一类老年群体的养老消费买单，这也体现了政府养老的托底功能，符合国家养老服务多元化的大政方针。私人部门更擅长和注重养老市场细分和老年群体消费需求的深入调查，作为养老市场的执行力量能够提供多元化、多层次的养老产品和服务，而且要有一定的前瞻性，在一定时期预测老龄人群消费需求的意向动态，提前推出相应的产品服务，提高对养老市场需求的适应性和灵活度。

4.2 社会投资者投资需求的实现路径

PPP模式的优点之一是拓展了养老机构建设和运营的融资渠道，突破原有的政府和社会投资者的行业壁垒，以合作伙伴的关系确立政府部门和社会投资者的平等地位，政府部门提供政策、融资担保等支持，让社会投资者看到机构养老的良好前景，愿意投资到养老机构的建设和运营中，有效地拓宽了养老产业的融资渠道。

5 结论

保持养老产品和服务达到总供给和总需求的动态平衡是机构养老健康有序发展的基础条件。将PPP模式应用于养老机构建设进行供给侧和需求侧双侧结构性改革，能够改变有效供给不足和有效需求得不到释放的现状，扩大有效供给，满足多元化动态发展的养老需求，从根本上解决了养老机构供求失衡的问题，是推动养老机构建设供给侧结构性改革的有效实现路径。

参考文献：

[1]仲熠辉.PPP模式发展养老机构的探索——以安徽省合肥市为例[J].新乡学院学报，2017（5）.

[2]巢莹莹，张正国.上海市养老服务业供给侧改革路径选择——基于PPP模式[J].经济论坛，2016（4）.

[3]高茜.城镇老年人居家养老服务需求和供给问题研究[D].河北大学，2017.

[4]涂爱仙.欠发达地区机构养老的问题、原因及对策分析——基于海口市的调查[J].晋阳学刊，2015（5）.

[5]马晓河.推进供给侧结构性改革的基本理论与政策框架[J].宏观经济研究，2017（3）.

[6]蔺鹏，孟娜娜.供给侧结构性改革下中国养老产业的发展路径研究[J].新乡学院学报，2016（11）.endprint