突发公共卫生事件信访问题研究

严红英　陶志阳

摘 要 因突发公共卫生事件而导致部分相关利益群体的合法财产受损，由于没有相关损失补偿的法律法规致使他们的合理诉求难以满足，从而引发新的“非访”、“闹访”、“缠访”及“涉法涉诉”信访问题。本文认为解决此类问题最根本的措施就是完善法律法规，出台详细的补偿规定以及推行农业保险制度，对群众的合法财产进行补偿和保障；其次，严格依法处置一切以信访为借口的违法犯罪行为。通过完善法律法规和严格依法办事的方式进一步引导群体遇事找“法”，而不是遇事找“官”，从而更好地维护法律尊严、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定。

关键词 突发公共卫生事件 信访 法律

基金项目：本文是湖北警官学院社会治安治理省级人文社科重点研究基地2017年度科研项目，项目编号2017-1。

作者基金：严红英，湖北警官学院副教授；陶志阳，武汉市东西湖疾控中心教授。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.220

信访，是党的群众工作的重要組成部分，是人民群众 、社会团体为维护自身权利和合法利益的一种有效途径，也是党和政府联系群众的重要桥梁、倾听群众呼声的重要窗口、体察群众疾苦的重要途径。“涉法涉诉”信访是指当事人对刑事执法、行政执法等权力部门在问题处理上不满，认为受到了不法侵害或不公平的待遇，从而引发越级上访告状的事件。近几年，随着社会经济不断发展，利益分配格局的不断调整以及人民群众法制意识的不断增强，通过信访渠道进行利益诉求的各种群体与日俱增，如“拆迁”、“军转”、“出租车”、“企业改制”、“投资被骗”、“失独”等等信访、非法上访群体以及少数“缠访、闹访”人员，给政府基层组织带来巨大的工作压力。最近，信访人群中又出现了一种新的群体，即因突发公共卫生事件而被政府采取强制措施予以关停的活禽交易市场商户，以及活禽遭强制扑杀或者由此带来市场滞销的养殖户。

一、突发公共卫生事件中财产损失群体的信访现状

依据我国《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第376号）（2011年修订本）（以下简称《应急条例》）所称突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

由于防控人感染H7N9禽流感等疫情的需要，一些城市远城区原本允许交易活禽的市场，被政府部门按照《应急条例》的规定和要求强制关闭，导致交易市场的经营商户和养殖户财产损失严重，对于经营活禽的商户而言，他们的主要损失表现为：一是为了防疫需要，有关部门必须对商户们手中的活禽、生产（生活）用具等与疫情相关的财物拉走并进行集中处理；二是他们经营的门店也将被要求强制关门歇业，而这些门店都是长期租用的，被关停后须等到解除疫情预警后才能照常营业，在这期间，门店租金还得如期支付，造成沉重的经济负担；三是由于停业致使他们一时没有了收入来源，生活陷入困境。与此利益相关的养殖户同样损失惨重，因为每一次不同程度的禽流感疫情的出现，人民会自觉减少甚至拒绝购买禽类食品，再加上政府往往会采取相应关闭活禽交易市场的措施，从而造成禽类食品大量滞销。一旦滞销，养殖户就要增加饲养成本；一旦滞销，价格也会随之下跌，因而大大缩减养殖户的利润空间，再加上疫情漫延引发的活禽大量死亡而造成的经济损失。今年自“人感染H7N9禽流感事件”发生以来，各种小道消息使得广大消费者产生了心理性恐慌，涉疫区域的家禽市场乃至全国范围内的家禽都出现了价格大幅下降现象，尤为严重的是活禽即使降价处理也少人问津，一天之间各类市场家禽严重滞销。养殖户只能低价抛售肉禽、提前淘汰种禽、甚至对无法销售的肉禽、种苗进行销毁，由此也给活禽养殖户带来了非常严重的经济损失。

根据防疫实践经验， 当人感染H7N9禽流感等疫情发生时， 马上关闭活禽交易市场，并对疫区禽只进行捕杀，是防止禽流感病毒扩散的最有效的措施，这也是政府部门普遍采取的措施。然而，这一措施也会对相关公民的私有财产造成严重损失。以往，地方政府为了使防疫工作得到群众支持，会从财政上拨款给予他们一定的补偿。然而由于近年来财政管理越来越严格，法律和政策上又缺乏对他们进行补偿的依据和具体标准，因此地方政府不敢贸然拨款补偿。从而致使这种特殊群体的利益得不到保障，不仅引发新的社会矛盾，而且将来他们对政府的防疫工作抵触情绪也会越来越大，并给国家的疫情防疫工作造成新的困难。

不难了解，同绝大多数信访群体相类似，该群体的主要诉求是要求政府对他们由于疫情控制而遭受的经济损失进行补偿。为了这种他们自认为合理的诉求，他们多次到相关部门反映情况，但相关部门却常常以没有法律和政策依据为由拒绝解决，于是他们又多次聚集在一起到地方政府和信访部门上访，但依然没有得到肯定答复，在此过程中有的人甚至遭遇了各级部门之间的来回踢皮球，久而久之，在他们内心积累的不满情绪越来越强烈，少数人受一些“非访”、“涉法涉诉”信访群体的影响，为给当地政府部门施压，他们扬言要在“两会”等重大活动期间进京非法上访，从而给基层维稳工作带来更大的工作压力。

二、引发此类群体集中信访甚至“涉法涉诉”、“非访”的原因分析

（一）造成此类信访问题的根本原因在于相关政策和法律对接上存在一些漏洞，以及农业保险制度的滞后

1.《宪法》对于政府处理公民的合法私有财产有明确的实行“征收或者征用”并给予“补偿”的要求。《宪法》第十三条：“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见，《宪法》对于政府处理公民的合法私有财产，有着明确的实行“征收或者征用”并给予“补偿”的程序要求。

2.《物权法》里的“征用”是否包括防疫中政府对公民合法私有财产采取的强制措施，缺乏相应的司法解释。《物权法》第四十四条：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产”、“单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”endprint

由于政府在防疫工作中采取的“关门停业、封闭场所、没收工具、扑杀家禽”等强制措施，往往没有走“法律规定的程序”，政府工作人员到现场之后就把公民私有财产处理掉了。因此防疫工作中政府对公民私有财产的强制措施是否属于“征用”，也缺乏一个司法解释。这是一个漏洞，没有很好体现《宪法》在防疫工作中保护公民合法私有财产的精神。

3.《传染病防治法》没有将防疫中的强制措施看作是“征用”，漏洞被放大。

《传染病防治法》第四十二条：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：

（1）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；

（2）停工、停业、停课；

（3）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；

（4）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；

（5）封闭可能造成传染病扩散的场所。”

这一条描述的是政府可以采取的强制措施，但没有提及造成的公民私有财产损失如何补偿。

《传染病防治法》第四十五条：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿。”

这一条也没有把防疫强制措施纳入“征用”的范畴。也就是说，防疫强制措施造成的公民私有财产损失，没有相应的补偿规定。而且与《传染病防治法》相关的《传染病防治法实施条例》、《突发公共卫生事件应急条例》也未对防疫工作中的强制措施造成的公民私有财产损失做出补偿规定。这正是地方政府想补偿却没有法律依据的原因。

可见，以上法律中存在一个关键的缺口，即：政府在防疫中对公民合法私有财产采取的强制措施应属于“征收或者征用”公民合法私有财产的司法解释。这导致公民的合法私有财产在防疫中没有得到法律的有效保护，从而造成了群众利益受到侵害后大量上访，而地方政府缺少拨款补偿依据的现象。

4.我国保险体系中关于农业经济的商业保险不完善，对农业经济的覆盖率很低。我国是一个耕地面积比较大的农业大国，在我国的经济成分中，农业经济占有很重要的地位。我国又是世界上自然灾害较为严重的国家之一，因而转移农业生产和养殖中的巨大风险，保护农民的财产和经济成果不遭受意外损失就显得尤为重要。由于我国社会保障体制尚不完善，目前农村的自然灾害补救渠道主要依赖国家财政转移支付，商业保险补救占比非常低，且不说这类支付数量有限，仅在国家财政转移支付项目中，对因公共卫生事件而发生的财产损失又似乎不在其列，这类财产损失如何补救，这也或许也正是困扰保险行业的一个难题。

（二）一些基层组织化解问题的责任和能力有待提升

基层工作是直接面向群众的窗口，也是政府工作的最终落脚点，是党和政府的政策真正贯彻实施的部门。群众对党和政府的信任和拥护往往是在與基层组织的接触中形成的，因此，基层组织的能力不强，办事不力会直接影响到政策实施的效果。在突发公共卫生事件中真正与群众打交道的就是基层，群众的合法诉求能否如实向上反映，传递群众合理声音的渠道是否畅通、各基层部门的合作是否无缝对接，上级机关是否了解真实的民意，这都来自于基层。而现实中，一些基层组织在疫情控制中工作不细致，对强制处置的群众合法财物不登记、不统计，对相关法律规定讲解不清楚，采取哄骗手段，给群众留下“事后讨债”的话柄。当群众在疫情后反映困难和诉求的时候，一些部门相互推诿、互相踢皮球，让群众在几个部门之间来回多次往返跑，最终又都以各种理由推脱责任，从而使群众不满情绪迸发，刺激他们闹访、群体上访、非法上访。

（三）受其他非法上访成员“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”错误认识的影响

当前非正常上访、违法上访呈井喷式高发态势，一些信访人员不按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取相关法律法规明确禁止的方式，以蓄意的、过激的缠访、闹访、集体上访、越级上访的形式，直接影响党政机关办公秩序，同时也给了一些别有用心的对敌分子借机煽风点火的机会，造成极其恶劣的社会影响。在这些群体中，少数信访群体骨干人员相互串通，利用网络微信、QQ建立信访“群”，将各种不同利益诉求的人员以及不同区域的人员引至“群”中，聚散成众、汇少成多、坐大成势，利用人多势众对政府机关施加压力，而其中不少新加入的群众是 “无直接利益冲突”者，他们与事件本身无关，他们的参与一是借机表达和宣泄对政府某些职能部门的不满情绪，二是本着试一试的心态以期满足其他的利益诉求。受此影响，一些在突发公共卫生事件中利益受损的群众也尝试着盲目跟风，受某些顽固的非访人员的蛊惑，一来以为通过这种方式能以最快的速度达成愿望，二来也是为了借此表达内心的不满情绪。

此外，少数基层组织为了完成上级交办的维稳任务，不惜委曲求全息事宁人，甚至突破法律底线向个别缠访、闹访人员妥协。据了解，一到“两会”等全国性重大会议召开或重大活动开展期间，各地基层组织维稳压力空前增加，为了制止非访、闹访和进京上访，基层部门不得不采取各种形式，或者利用各种人情关系对上访人员进行安抚，或者采取各种形式限制非访人的人身自由，尤其对进京上访人员的关注更是维稳中的重中之重，这些非访人员往往采取迂回战术提前曲线进京，被接回后一些基层组织有时不得不突破法律底线满足非访人员的无理的、非法的诉求，比如为其报销路费、食宿费，再比如出资让他们去旅游。总之只要他们不闹事、不进京，竭尽所能进行安抚。据悉，某涉“军转”的非访人员，每年在“两会”期间以要进京上访为借口，要求地方政府为其旅游买单，事后还到处传授经验，致使基层组织的工作越来越被动。endprint

三、解决突发公共卫生事件中群众信访问题的建议

（一）完善法律规定

依法依规满足群众合法诉求是解决信访问题防止矛盾升级的关键。通过完善法律法规的方式进一步引导群体遇事找“法”，而不是遇事找“官”，从而更好地维护法律尊严、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定。

1.出台权威司法解释，明确防疫工作中政府对公民合法私有财产采取的强制措施属于“征收或者征用”公民合法私有财产；同时，由此造成的公民私有财产损失也应明确归属于“被征收、征用并灭失”。从而有效保护公民在防疫工作中的私有财产权益，也让《宪法》、《物权法》、《传染病防治法》等一系列法律有完整的逻辑链条，增强相关法律的承接性、严谨性和可执行性，让地方政府能名正言顺地对公民合法私有财产损失进行补偿，从而维护社会的和谐稳定。

2.迅速调配资金，对当前防疫强制措施中造受合法私人财产损失的群众及时予以补偿。人感染H7N9禽流感疫情仍在持续，防疫工作需要广大群众的理解、支持与配合。在实行防疫强制措施时，由于触及群众私有财产，群众阻力往往较大，有关部门工作人员都要积极做工作，对群众作出“政府到时会补偿你”的承诺，后者才会积极配合防疫措施。如果政府前期补偿无法及时兑现，群众对政府信任度必定降低，会拒不配合防疫措施，从而影响后续防疫工作进展，对整个疫情的防控不利，并造成更严重的后果，因此，对防疫中强制措施造成的公民私有财产损失的补偿，绝不能久拖不决。应及时调配资金，对受损群众及时予以补偿。

3.完善《传染病防治法》及其相关法规，明确补偿范围。应考虑修订完善《传染病防治法》以及相关的《传染病防治法实施条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等法规，加入相关条款，明确将政府在防疫中采取强制措施造成的公民合法私有财产损失归属于“征收或者征用”，并纳入补偿范围。通过建章立制，使各级机构开展防疫工作有章可循。

4.针对防疫中造成的公民合法私有财产损失，制定补偿规定。应明确补偿原则、补偿范围、补偿标准、补偿程序。让地方政府有据可依，避免补偿标准参差不齐、执法过程随意的乱象发生，保障防疫工作顺利开展。

补偿原则应本着人性化理念，对造成的财产损失给予对等补偿。

补偿范围应是公民的合法经营损失，包括直接损失和间接损失。

补偿标准最好以市价补偿为基础， 兼以安抚、感谢性的补偿金或税费减免政策为辅助， 对公民为社会公益做出的牺牲行为表示奖励，形成具有激励性质的补偿标准判断体系。

补偿程序应包括行政程序和司法程序两个部分。行政程序是政府主动对受损群众进行补偿的程序；司法程序是受损群众对补偿有异议时采取的申诉程序。

5.引入家禽养殖、经营的商业保险制度，尽量降低养殖户和经营户的财产损失风险。据了解，一直以来农业保险是一种靠天吃饭的险种，往往是一个灾年就能吃掉以往数年的基金积累，开设此类保险的公司由于常年亏损，其相关保险业务也在持续萎缩。不少人将这种尴尬的局面归因于政府没有给保险公司兜底，对保险公司的支持力度不够，而事实上问题的症结应该不在这里。

农业保险有别于国家民政部门的灾难救济和困难救助，也不同于一般的商业保险，目前农业保险之所以发展缓慢，主要原因还是在于当前我国农村经济较为分散、主要以家庭为单位的“小农业”生产方式，而这种方式都是一種自发的习惯化的经营模式，一窝蜂式地什么赚钱来什么，没有统一筹划、没有市场理念，常常导致生产过剩、供大于求，致使同行之间恶性竞争、价格下跌。因此，国家和地方政府应当统筹规划，协助建立区域性集团化的生产、养殖和经营模式。在此基础上推行农业经济的商业保险制度，一旦出现灾害或突发情况而导致的财产损失可以通过商业保险适当挽回一部分。

（二）坚持党政领导、部门合作，着力提升基层组织解决信访问题的能力

当前信访事件的根源大多源自利益的驱动，在处置这类事件的过程中，要坚持党委和政府机关的领导者、决策者和指挥者的地位，组织好各部门的联动，明确各部门的职责，不越权、不推脱、不拖延，真正做到急群众之所急，想群众之所想。习近平总书记在辽宁考察时指出：“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”。民生是人民幸福之基、社会和谐之本。“民惟邦本，本固邦宁。”民生连着民心、民心凝聚民力，政府基层组织必须保障群众信息传递渠道的畅通，做好对法律法规的解释和宣传工作，做好对群众思想的说服引导工作，更要做好保障和改善民生工作，因为这些工作事关群众福祉和社会和谐稳定。同时政府各部门应当采取有力措施，强化基层基础建设，强化基层解决问题的责任，落实经费保障，改善工作条件，确保有人担责、有人干事、有钱办事，真正做到“小事不出街道，大事不出社区，矛盾不必上交，网络不会炒作”。树立“不到北京也能解决问题”的导向，努力把矛盾化解在基层。

此外，政府各相关部门更应当勇于承担责任，依法依规本着积极解决问题的态度，大力支持基层组织的工作，贯彻和落实相关政策，体谅基层的困难，听取基层对民声的反映，而不是一味将问题层层下压，强行给基层定目标、强问责。当然，对于基层组织而言，更要坚持有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的原则，在处理此类信访问题的时候要公开公正、严格依照法规程序办事，避免授人以柄。有的信访人员会利用手机、录音机悄悄地收集政府工作人员不依法依规处理问题的材料以及不规范的言语和态度，然后上传网络媒体扩大社会影响。因此，基层组织工作人员更要注意工作态度和工作方式方法，切不可将人民内部矛盾上升为敌对矛盾，一定要熟悉法规，严格依规办事，言行谨慎。同时，要真正明辨是非、了解群众诉求，对群众的合理合法的诉求一定要及时上报并尽快协助解决。

（三）依法处置信访中出现的闹访、缠访、非访等违法、犯罪问题

任何一国政府保障和改善民生，其主要作用就是保基本、兜底线，确保公民最基本的生存权利。我国的政府保障和民生改善主要是在义务教育、养老、医疗等方面提供基本保障，“知屋漏者在宇下”，满足人们最基本的生存和发展需要，同时对生活陷入困境的特殊人群进行特殊扶持和救助，守住他们生活的底线，帮助他们摆脱生活困境。这也是彰显党和政府的民生关怀，实现社会公平正义，促进社会和谐稳定的举措。endprint