乡镇政府在农村公共产品供给中的问题研究

【摘 要】 本文分析了乡镇政府在农村公共产品供给中存在的问题及原因，提出了提升乡镇政府农村公共产品供给能力的对策：建立和完善农村公共产品需求表达机制；理顺我国财政体制，使乡镇政府事权与财权相协调；建立长效的监督机制，改进基层公务员考核机制。

【关键词】 乡镇政府；农村公共产品；压力型体制；监督

一、相关概念及基本理论

1、农村公共产品的概念

“相对于农民的私人产品而言，农村公共产品是在消费上具有非竞争性与非排他性的社会产品。”农村公共产品包含的内容复杂，主要包括水利设施、道路、电力、卫生环境、科技、义务教育、医疗体系、病虫害治理、社会保障等内容。农村公共产品的供给和农村居民的生活质量息息相关，同时也推动着农村政治经济的发展。

2、乡镇政府

乡镇由乡村和集镇构成，乡镇是一种基层组织形式。乡镇的行政机关健全，乡村的国家执行机关为乡政府，集镇的国家执行机关为镇政府。乡镇政府涵盖了乡政府和镇政府。乡镇政府作为中国最基层的政权组织，在农村公共产品供给中承担了最直接的责任，也最了解农村公共产品供给的实际情况。

二、乡镇政府在农村公共产品供给中存在的问题

1、供不应求，供给产品稀缺

农村公共产品供不应求的现象和政府在农村公共产品供给中的缺位现象有密切的关系。首先，在农村地区，农业科技人员、农业科技开发资金、农业科技成果等都是紧缺资源，农民生产生活所需要的市场信息比较匮乏，单打独斗的农民和瞬息万变的市场无法有效对接。因此，人才信息和技术是农村急需的公共产品。第二，中国经济实现腾飞的大背景下，虽然农村的教育资源得到大幅度提高，希望小学大面积建立，九年义务教育覆盖到农村，农村孩子上学的基本问题得到解决，但是农村教育在质量上的匮乏远大于数量上的匮乏，教育优质资源严重不足。农村中小学师资力量薄弱，在一些偏远地区，代课老师仍然存在，中小学危房不在少数，教学设施简陋，教师生活工作条件差，城乡教育之间的差距进一步拉大。第三，农村地区医疗卫生和社会保障水平较低。新农合的实行使农村地区85%以上的农村居民被纳入医疗保障范围内，无医无药无保健的状况有了极大的改善。但是，农村公共医疗卫生投入严重不足，妇幼保健等基本公共卫生服务缺乏，很多看病难、看病贵的问题依然存在，农村医疗是农民最为迫切的公共产品。

2、供非所求，农民满意程度低

供非所求指的是乡镇政府在农村公共产品供给中的错位现象，一是体现在公共产品与私人产品供给的错位，乡镇政府相关部门过多涉足私人决策的领域，包揽了某些不该管的事务；二是乡镇政府提供了滞后的或超过现实需要的农村公共产品，浪费了公共资源。

（1）乡镇政府提供的公共服务错位。某些地区乡镇政府官员出于发展经济的愿望，利用公共权力提供了干预农民生产经营自主权的“公共服务”或“公共政策”。用行政命令代替了公共服务，严重破坏了农民自主生产的积极性。此外，乡镇政府规模和行政支出作为公共产品的一种，在保证市场运行和维护经济利益主体权益方面，起着十分重要的作用。但大多数乡镇政府机构臃肿，冗员过多，行政开支太大，人头费占了大多数，造成人浮于事、辦事效率低下、公共服务缺位等问题。这一类“公共产品”明显供给太多，是农村公共产品供非所求的表现形式之一。

（2）乡镇政府提供的政绩性公共产品过多。在现行干部考核体制下，为了出政绩和得到更多的升迁机会，政府官员热衷于投资一些凸显“形象”和易出政绩的公共项目。比如，一些贫困农村为了表现脱贫的成绩，展示经济发展、生活水平提高的成果，利用宝贵有限的资金修建宽马路、大广场、地标性建筑和献礼工程等。这样一来，满足了乡镇政府中某些人的利益，提供了升迁的资本，给少数人提供了服务。但劳民伤财、虚假繁荣的背后是广大农村公共产品和宝贵资金的极度浪费，这些不产生实际效果的面子工程，实则是农村公共产品的极大浪费。

三、农村公共产品供给问题的原因分析

1、压力型体制下的农村公共产品供给

荣敬本教授指出压力型体制是在中国的条块体制下，“条条”部门为了使自己部门的职能得到实施和下级部门积极配合上级部门的工作，给上下级政府之间设置了权力的落差，这样有强制的约束力保证下级政府配合上级政府工作。压力型体制也是中国行政体制显著的特征。压力型体制在农村公共产品供给中的表现为乡镇政府为了完成上级政府布置的任务而做的努力。上级政府对下级政府的任务的考察也作为评价体系重要的指标。在压力型的行政体制下，乡镇政府的工作人员在提供农村公共产品时，容易出现自上而下的决策机制，乡镇政府的重心在完成上级下发的任务，乡镇政府有意无意地不考虑农民的实际需求，没有听取农民的意见，不调查民情，未经科学决策就盲目上马。在农村公共产品供给过程中，制定和执行公共政策的时候偏离农民的公共利益，造成农村公共产品供给的种种问题。

2、乡镇政府财政拮据，财权与事权不匹配

乡镇政府所拥有的财权和事权相匹配更容易在提供农村公共产品时发挥其服务型职能，也是提供农村公共产品的前提条件。我国的地方政府与其他国家的地方政府相比，其不同在于我国省级以下的地方政府财政收入要低于财政支出。自从2006年取消农业税以来，乡镇政府失去了较大部分的财政收入，但是上级政府给乡镇政府布置的任务却逐渐增多，农民对农村公共产品的需求日渐增高，与之而来乡镇政府的事权增多。此后，乡镇政府的财政收入主要来源于对工商企业的征税，乡镇政府的财政日渐拮据。许多乡镇政府难以维持自身组织机构的运转，除了发放工资和维系办公的基本费用，所剩资金寥寥无几，没有财力提供农村公共产品。中央下达文件要提高乡镇政府中公务人员的工资，但是由于乡镇政府的财政现状，政策根本就得不到落实，打击了乡镇政府工作人员的积极性。乡镇政府的财力情况无法实行其应有的职能。

3、政府行政行为不规范，监管体制不健全

乡镇政府在农村公共产品的供给过程中，存在政府行为的不透明性。农民主动要求政府行为公开的呼吁度低，农民参与的积极性也不高涨。农村的社会组织发展缓慢，规模小，体制机制不健全。缺少人民群众和社会组织的监督，乡镇政府极容易出现“设租”和“寻租”行为。在农村公共产品的提供过程中，有些乡镇政府提供质量较差的农村公共产品，资金被暗箱操作，可能出现被挪用、以次充好等现象。国家的社会资源没有真正地落实到农民的切身利益上，乡镇政府在农村公共产品的供给上更是不足和失职。

四、提升乡镇政府农村公共产品供给能力的对策分析

1、建立和完善农村公共产品需求表达机制

农村公共产品现有的供给决策机制是“自上而下”，没有提供符合农民需求的农村公共产品，存在着乡镇政府在农村公共产品供给中的错位和缺位等问题，不能较好的履行乡镇政府应有的职能。解决这一难题，需要改变原有的决策和供给机制。农村公共产品的作用是为了提高农村居民的生活质量，因此要了解农民对农村公共产品的实际需求。乡镇政府根据农民的需求和反应制定决策，建立农民表达自己建议和需求的渠道，比如电子政务，微信公众平台，同时建立专门采纳民意、调查民情的工作小组，和群众多沟通交流。农民在自愿的条件下也可以参与到决策制定的过程，解决乡镇政府在农村公共产品供给中的错位问题。

2、理顺我国财政体制，使乡镇政府事权与财权相协调

乡镇政府事权与财权不匹配，最根本的原因在于我国公共财政体制。改革公共财政体制，厘清各级政府间的财政职能，各级政府的财力基础是提供农村公共产品的前提条件，所以要根据农村公共产品供给的事权分配各级政府的财权，使乡镇政府的财权与事权相呼应，更好地履行乡镇政府的职能。这样一来改变了乡镇政府财政困难的局面，有财力和财权提供配套的农村公共产品。

乡镇政府普遍存在“等、要、靠”的思想，面对财政困难的局面，乡镇政府要积极扭转这个局面。根据乡镇的特殊优势，发展本乡镇的优势产业，发挥引导型政府职能，提供市场信息，进行战略引导，为当地企业的经营和发展提供良好的发展环境。这样，当地的经济发展起来了，乡镇政府的税源也就充裕了，促进乡镇经济政治社会的发展，实现良性循环。

3、建立长效的监督机制，改进基层公务员考核机制

有效的监督机制在于丰富监督主体，不再局限于广泛政府机关的监督，要充分发挥政府外的主体力量，企业、非营利组织、村民的意见都要高度重视。监督的内容广泛，要渗透在政治经济生活各个领域，实现全面的监督。各主体包括政府部门也应该互相监督，尽可能实现权力在阳光下运行，减少腐败和寻租的发生。

乡镇政府的工作人员要树立正确的政绩观，改良公务员评价指标体系，过去单一的经济指标容易使政府官员忽视经济以外乡镇政府的发展，要建立综合性指标的绩效评估体系，重视政治、经济、社会的全面发展。在网络发达的时代，也可以让村民通过互联网渠道对乡镇政府工作人员的行为进行评价和提出意见，并构成乡镇政府工作人员评价体系的一部分，这样更能使乡镇政府切实考虑农民的利益提供农村公共产品。

五、结语

农村公共产品供给中，乡镇政府在发挥自身职能中主要存在的问题就是供不应求和供非所求。其原因在于我国的压力型体制，导致自上而下的决策方式提供农村公共产品，不考虑农民的实际需求。解决途径就是充分发挥农民的主体作用，疏通自下而上的反映渠道。乡镇政府财力的拮据，要使乡镇政府的财权与事权相匹配，发展自己的特色产业和采取各种融资手段，使乡镇政府的财力活起来。改革乡镇政府工作人员的考核机制，使乡镇政府的资源为该辖区的人民群众服务，而不是为了私人或者部门的利益。总之，乡镇政府要充分发挥自己的职能，使农村公共产品最大限度的满足需求。

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【作者简介】

温翔慧，陕西师范大学哲学与政府管理学院研究生.