农业面源污染防治政策体系评估

李文荣

摘 要：利用环境政策分析的一般模型，从政策框架和管理制度对中国目前农业面源污染防治政策进行了评估，提出了政策改进建议。结果表明，虽然农业面源污染防治政策体系逐步完善，但尚未从目标，管理计划和实施方案确定为农业面源污染防治政策评估体系；在经济效益方面存在的现行政策还不够，农业排放总量控制目标过于粗放，缺乏足够的监测作为监管理论支持，没有制度确保监管目标的实现；控制农业面源污染严重短缺，资金供应难以满足需求。建议建立农业面源污染治理规划体系，提高农业面源污染防治政策框架和信息机制，农业面源污染治理投入应加强。

关键词：农业面源污染；防治政策体系；评价

随着中国经济发展和总书记习近平的“绿水青山，就是金山银山”论断的提出，我国地表水环境正在好转，但由于历史原因和农业技术原因，部分地区和水污染严重，水体富营养化加重，2016年，十大河流域控断面中劣V断面高达92%以上，黄河，辽河，海河流域断面分别为比例高达35.2%，43.7%，67.5%，2016年，38个重点湖泊中，劣质水质为31.2%，一半以上的湖泊处于富营养状态，工业废水和城市污水仍然是中国水环境污染源点污染治理的主要对象，特别是农业面源污染的面源污染不容忽视，已成为水污染的重要来源。意识水平，技术水平，信息收集和资金供应限制，农村水环境管理主体和对象应把握自身在整个流域水环境中的地位和责任，面源污染的隐藏性，难以监测农业生产特点及其脆弱性和政治敏感性，导致农业面源污染管理监督，不当或遗漏，成为流域水环境管理和流域可持续发展的关键。

一、农业面源污染定义

广义而言，农业生产过程中产生的农业面源污染，没有合理处理污染物从而对水，土壤和空气污染，农产品的污染；从狭义上说，农业面源污染是指农业生产过程中，水环境污染氮磷营养物质，农药等有机或无机污染物的农田径流，排水和地下渗漏造成的。因为对环境的农业面源污染是环境影响最重要和最值得注意的一个方面，为了使研究更有针对性，本研究是基于深入分析的狭义定义。鉴于中国地表水和地下水的环境管理是独立自主的，本研究仅关注农业面源对地表水的污染。农业面源污染的原因很多，包括在农业生产过程中过度使用化肥，农药和农膜，产生废物排放。牲畜和家禽粪便的种植和养殖除了污水灌溉，秸秆和水土流失外，还是农业面源污染物排放增加的重要原因。在降雨灌溉的作用下，农业面源污染常发生，上游流域农业面源污染对盆地水环境的影响更为明显。因此，农业面源污染往往是跨区域的外部性。

二、评估模型和信息来源

根据环境政策分析总体模型，分析了中国农业面源污染治理政策的目标，框架，政策措施，管理制度和机制。政策目标可以分为总目标，联系目标和行动目标。政策目标分析包括目标体系的完整性，目标的定义以及不同目标水平的一致性分析。政策框架的分析包括政策制度的完整性和政策的及时性分析。政策工具分析主要包括指挥控制手段和经济激励措施。管理机制分析包括信息机制，资本机制，实施机制和处罚机制的分析。政策评估标准是整个评估过程中最基本最关键的因素。评估结论和建议由实际情况与评价标准的比较来确定。政策工具的评估应围绕政策目标进行，可以参考确定性，经济效益，持续改进和公平等4个方面。

三、调查结果

1.目标体系。系统不完整，目标定义一般，控件对象不清楚。不同层次目标之间的一致性和逻辑相关程度不高。

2.政策框架。政策制度的完整性需要加强。污染防治下放畜禽养殖存在政策差距。一些政策缺乏及时更新，目前工作的指导和其他法律法规的衔接协调不力。例如，我国涉及到农业面源污染防治的法律较多，但仅有《水污染防治法》直接针对水环境。该法提出了污染防治的基本原则和目标，尚缺少相应的、具针对性的农业环保法规和部门规章，如《化肥使用环境安全管理办法》和《农药使用环境安全管理办法》对农业面源污染防治给出具体的、可操作性的规定。法律和技术标准、规范之间缺乏充分的衔接，导致目前数量众多的指导性技术规范和标准，由于缺乏上一层次强制性的政策要求而难以发挥实际指导作用。

3.管理行动。经济激励政策的效果與目标不一致。目前，中国农业面源污染防治的经济激励措施主要是财政补贴。如果中央政府资助促进农业技术推广农业生态环境保护先进技术支持，包括施肥和土壤有机质增加补贴，农村沼气建设项目补贴，中央农村环境保护专项资金为农村环境保护补贴提供支持。但对于违反了规定的情况常常缺乏明确的处罚措施，并且，由于我国农业生产者数量庞大且较分散，执法监管成本较高，较大，从而丧失了命令控制手段应有的强制性和威慑力，难以保障其得到充分的执行。

4.管理体系。目前，中国农业面源污染管理在“省，县（市）”三级行政管理制度中仍然存在分歧，主要由当地环保部门和农业部负责实施由于区域内的农业面源污染外部性，地方政府管理成本和收入模式小，缺乏采取严格管理措施来减少面源污染的动机。现有流域管理机构隶属于水利部门，功能侧重于水资源的利用和保护，水环境污染没有监管力量，难以实现农业无点综合治理流域水源污染。

四、结语

“十二五”以来，国家越来越重视农业面源污染的防治工作，包括引入相关政策和建设监测网络，政策制度也在逐步完善。但到目前为止，中国还没有从目标、管理计划、实施方案到政策评估，建立起农业面源污染防治体系框架。现有的农业面源污染治理政策在确定性和经济效益方面都不尽如人意。目前管理体制缺乏跨行政区域农业面源污染的外部性，农业面源污染的基本信息控制严重短缺，资金供应难以满足普遍存在的问题。因此，要完善农业面源污染治理政策框架。加快完善农业面源污染防治体系的法律法规，特别是专门针对农业面源污染防治的行政法规和地方法规，明确了“农业面源污染防治法”，规定污染管理行动计划和管理政府责任，利用资金和信息污染监测机制。

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