适度控制总量 着力优化结构
——对天津人口发展的几点思考

◎文/庞镭 贾立超 郑礼 刘杨 戴颖

适度控制总量 着力优化结构
——对天津人口发展的几点思考

◎文/庞镭 贾立超 郑礼 刘杨 戴颖

天津作为国内超大城市之一，人口集聚效应持续显现，如何平衡总量调控与结构调控、推动“人口红利”向“人力资本红利”转变，成为当前迫切需要解决的问题。本文利用2015年1%人口抽样调查数据，对京津沪穗深外来人口发展趋势和常住人口结构特征进行了比较分析，明确了完善天津人口调控政策的现实基础和合理路径，借鉴兄弟城市发展经验，提出了提早动手谋划、适度控制总量、着力优化结构的对策建议。

人口发展；外来人口；人口结构；对比分析

近年来，天津抢抓五大战略机遇，全面深化改革开放，经济社会发展走在全国前列，城市竞争力和吸引力不断增强，带动外来人口规模持续扩大，对改善全市人口结构、促进经济社会发展发挥了积极作用。随着我国经济进入新常态，创新驱动发展和产业转型升级对劳动力素质提出更高要求，人口发展由规模调控为主转向规模与结构调控并重。考虑到人口政策的时滞性，应提早动手、超前谋划，在适度控制人口总量的同时，着力优化人口结构，吸引更多高层次人才来津创业发展。借鉴“北上广深”等国内大城市发展经验，我们就如何促进人口健康发展进行了研究思考，力求为相关政策制定提供参考依据。

一、“虹吸效应”明显，天津外来人口领先增长

（一）总量扩张明显

2015年，北京外来人口823万人，比 2010年增加118万人，占常住人口增量的56.5%；上海外来人口982万人，增加84万人，增量占比为75.0%；广州外来人口496万人，增加31万人，增量占比为39.4%；天津外来人口500万人，增加200万人，增量占比为80.6%；深圳外来人口783万人，累计减少3万人，同期常住人口累计增加101万人。“十二五”时期，京津沪外来人口成为常住人口增量主体，占比普遍超过50%，其中天津增量规模和占比均居首位；广州、深圳外来人口增量偏小或总量下降，而常住人口增量相对较大，主要是受产业转型升级、落户政策显效、户籍生育高峰等因素影响。

（二）增速稳中趋缓

2011-2015年，北京外来人口年均增长3.1%，快于常住人口年均增速1.1个百分点；上海为1.8%，快于常住人口0.8个百分点；广州为1.3%，快于常住人口0.1个百分点；天津为10.8%，快于常住人口7.2个百分点；深圳外来人口年均下降0.1%，同期常住人口年均增长1.9%。近年来，天津经济社会发展始终走在全国前列，尤其是滨海新区开发开放、京津冀协同发展、自贸试验区建设等机遇红利逐步释放，对外来人口的吸引力不断增强，外来人口增速远高于其他城市。

2015年，北京外来人口仅增长0.5%，首次低于常住人口增幅（0.9%）；上海外来人口和常住人口均首次下降，降幅分别为1.4%和0.5%。2011-2015年，天津外来人口分别增加45万人、48万人、48万人、35万人和24万人，自2014年开始回落至一位数增长，人口增量下滑明显；广州、深圳外来人口先降后增，总体变动不大。

（三）比重逐步提升

2015年，北京外来人口占常住人口的比重为37.9%，比2010年提高2个百分点；上海为40.7%，提高1.7个百分点； 广州为36.7%，提高0.1个百分点；天津为32.3%，提高9.2个百分点；深圳为68.8%，下降7个百分点。从总体水平看，深圳外来人口比重接近70%，为第一梯队；上海、北京、广州保持在40%左右，为第二梯队；天津约为1/3，为第三梯队。从变化趋势看，天津外来人口比重提升幅度最大，人口扩张期“虹吸效应”充分显现。

（四）集聚效应持续

历史经验表明，一个地区的经济集聚程度与人口集聚程度会逐渐趋于一致。借鉴现有研究成果，以地区生产总值（GDP）占全国比重反映经济集聚度，以常住人口占全国比重反映人口集聚度，以二者的比值衡量一个地区经济与人口匹配度，据此可对未来人口流向做出大致判断。匹配度高于1，即经济集聚度高于人口集聚度，意味着该地区单位人口能够创造更多的经济产出、获得更多的劳动报酬，从而将吸引外来人口流入、提高当地人口集聚度，最终使经济集聚度与人口集聚度趋于一致，反之亦然。2015年五城市经济与人口匹配度均大于2，其中天津为2.14，表明经济集聚度远高于人口集聚度，理论上人口吸纳潜力仍将继续释放。

二、正视发展短板，人口结构调整任务艰巨

（一）年龄结构：劳动力供给基本充足

人口红利期依然持续。根据人口统计学理论，人口负担系数（总抚养比）小于或等于50%的时期，被称为人口机会窗口期，也称人口红利期。人口负担系数为少年人口 （0-14岁）、老年人口（65岁及以上）之和与劳动年龄人口（15-64岁）的百分比，劳龄人口占总人口比重越大，人口负担系数越小，则人口红利越明显。据此测算，2015年五城市人口负担系数普遍低于30%，均处于人口红利期，其中天津劳龄人口占常住人口的比重为80.6%，人口负担系数为24.1%。从户籍人口看，天津劳龄人口占比为73.2%，人口负担系数为36.7%，与常住人口相比 “一低一高”，表明外来人口流入弥补了户籍劳龄人口的不足，保证了劳动资源供给，减轻了人口抚养负担，为经济社会发展创造了有利的人口条件。

（二）文化结构：高学历人口占比偏低

2015年，北京6岁及以上常住人口中，具有大专及以上学历人口比重为42.3%，其中研究生学历人口比重为6.7%；上海分别为27.1%和2.7%；天津分别为23.9%和1.2%。广州每万人中具有大专及以上学历人口达到2365人，深圳为2267人，天津为2217人。近年来，天津各级各类教育协调发展，尤其是职业教育发展走在全国前列，受过高等教育的人口比重不断上升。其中，海河教育园区外来人口占比达到57.0%，远高于全市平均水平，以来津求学为主的外来人口在一定程度上带动了全市人口文化素质的提高。但与“北上广深”等城市相比，天津市高学历人口占比偏低，仍有一定的提升空间。

（三）就业结构：高端服务业发育不足

从总体看，五城市社会从业人员中，服务业就业人口占比均超过50%，但在一些高端生产性服务业领域，天津就业人口占比偏低，高层次人才相对不足。2015年，北京社会从业人员中，信息、金融、商务、科技等行业占比分别为 5.9%、4.3%、4.7%和 3.1%，合计达到18.0%；上海分别为3.4%、2.6%、9.6%和3.3%，合计达到 18.9%；广州分别为2.4%、1.4%、3.4%和2.2%，合计达到9.4%；深圳分别为3.8%、1.3%、6.5%和2.1%，合计达到13.7%；天津分别为1.7%、2.1%、4.8%和4.1%，合计达到12.7%，与北京、上海仍有较大差距。

（四）收入结构：高收入行业差距较大

从总体看，高端生产性服务业和公共服务业人均收入水平较高，年薪普遍超过10万元，与北京、上海相比，天津相关行业收入水平相对偏低。2015年，天津金融业城镇非私营单位从业人员平均工资为11.21万元，仅相当于北京、上海同行业的一半左右；商务、信息、科技等行业平均工资分别低于北京3.38万元、2.52万元和0.90万元，分别低于上海7.04万元、4.90万元和 3.56万元；文化、卫生、教育等行业平均工资分别低于北京4.29万元、3.37万元和 1.36万元，分别低于上海 2.98万元、1.16万元和0.30万元。高端产业发育不足、高收入行业差距更大，是影响天津高端人才集聚的重要因素。

（五）区域结构：外来人口非均衡分布

滨海新区开发开放提供了大量就业机会，人口流动较为活跃，成为外来人口的主要聚集区，2015年外来人口占常住人口的55.7%，占全市外来人口的33.0%，均居各区之首。环城四区位于“一轴两带”的交汇区域，依托产业优势和交通便利，人口吸纳效应充分显现，外来人口占常住人口的41.1%，占全市外来人口的27.4%。受产业层级、人口密度、生活成本等因素限制，中心城区人口流入门槛相对较高，外来人口占常住人口的22.9%，占全市外来人口的22.4%。远郊五区外来人口占常住人口的20.1%，占全市外来人口的17.2%，比重总体低于其他三个区域；但其中武清区作为北京非首都功能转移和人口疏解的重要区域，拥有特殊的区位优势，外来人口占常住人口的比重达到27.8%。

三、加强学习借鉴，完善外来人口调控政策

（一）天津外来人口政策

落户管理政策：为规范人口服务管理、合理控制人口总量，天津于2014年开始实施居住证制度，通过构建具有地方特色的积分指标体系，为来津创业发展人员提供了落户渠道和权益保障。从全国范围看，天津居住证制度实施起步较早、效果较好，对改善人口结构、增强城市活力发挥了积极作用。

招才引智政策：为推进人才强市战略、打造创新人才高地，近年来天津相继出台 《关于抢抓京津冀协同发展机遇加快集聚高层次人才的意见》、《支持 “双创特区”加快集聚人才率先建成人才改革试验区的九项措施》等文件，陆续推出“千人计划”、“千企万人”支持计划、加快引进海外高端人才推进计划、“万侨创新”行动计划等举措，先后实施引进人才“绿卡”制度、双创特区“就业即落户”等政策，进一步优化引才用才环境、厚植创新创业土壤，吸引了一大批高层次创新型人才来津发展。

（二）“北上广深”外来人口政策

1.落户管理政策

目前“北上广深”等城市均已推出积分落户指标体系，但指标各具导向、落户难度不一，北京、上海倾向引进高端人才，广州、深圳政策受益范围更广。

从促进区域平衡看，北京、上海、广州对落户区域设定加分项，鼓励申请人由中心城区向郊区转移，以优化人口发展空间布局，满足相关区域发展需要。

从提升人口素质看，北京仅对具有大学本科及以上教育背景的申请人予以加分，体现出对高学历人才的倾向；上海对大学本专科学历申请人设置了积分；广州、深圳对学历的要求相对较为宽松，均明确了大专以下学历申请人的积分，其中广州根据申请人毕业院校设置了不同积分。

从拉动经济增长看，围绕促进产业升级、鼓励大众创业等需求，北京对在低端产业就业的申请人予以减分，对符合创业方向的申请人予以加分；上海、广州、深圳对投资带动当地就业做出加分设置；深圳根据申请人个人所得税缴纳数额予以不同程度的加分。

从助推行业发展看，上海对紧缺急需专业申请人予以加分，广州专门为环卫工、公交司机、医疗人员等一线人员开辟了积分落户新通道。

从鼓励社会贡献看，北京、上海对获得荣誉表彰的申请人予以加分，广州、深圳对申请人献血、义工等方面的表现设置了积分。

2.招才引智政策

近年来，“北上广深”等城市陆续出台新一轮人才发展专项政策，分别围绕深化体制机制改革、集聚产业领军人才、促进人才优先发展等方面，创新思路招法，完善政策举措，努力将政策含金量转化为发展正能量，提高对高层次创新型人才的吸引力。例如：北京出台《关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》，实施全球顶尖科学家及其创新团队引进计划，探索推进绘制全球高端人才分布地图、建设国际人才社区、建立国际人才研究院、在中关村建设国际人才港等四大工程，以实现人才供需精准对接。

上海在实施 “人才政策20条”的基础上，着重对人才发展体制机制进一步完善和创新，形成“人才政策30条”，尤其是突出市场导向，以薪酬评价、投资评价和第三方评价（行业协会）等市场化方法引才聚才，进一步确立人才引进的市场主体评价权。

广州印发 《关于加快集聚产业领军人才的意见》，聚焦重点产业，在加强财政资金精准投入的同时鼓励社会资本加大投入，通过实施支持计划、建立奖励制度、完善服务机制、搭建发展平台、畅通流动渠道等五项举措，集中力量培养和引进各领域领军人才和团队。

深圳推出《关于促进人才优先发展的若干措施》，提出实行更具竞争力的高精尖人才培养引进政策，包括启动杰出人才培育引进计划、深化和拓展“孔雀计划”、培育引进高层次创新创业预备项目团队，在前海蛇口自贸片区推行境外专业人才职业资格准入负面清单制度等。

四、坚持问题导向，促进天津人口健康发展

（一）提早动手谋划，优化调整人口发展政策

要抓住当前天津发展的历史性窗口期，抢占先机、超前谋划，在落户管理、人才引进等方面加强调查研究，借鉴先进经验，完善体制机制，通过政策导向引领全市人口健康发展。各有关部门要结合所属领域，分工合作、密切配合，抓紧制定出台控总量、提质量、调结构等政策措施，明确时间表、路线图、责任人，稳妥推进、分步实施，确保人口流动平稳有序，不影响经济社会发展大局。要坚持问题导向和目标导向，强化政策效果评估分析，结合需求及时调整完善，不断提高施策针对性和有效性，推动政策效应加速释放，引导外来人口合理流动。

（二）适度控制总量，有效减轻城市载荷负担

要对照常住人口控制目标，以产业升级调整人口存量，以制度约束调控人口增量，在满足人力资源刚性需求、保持城市自身发展活力的前提下，适度从严控制人口增长。要注重强化顶层设计，运用市场化、法治化手段推动人口疏解，如适当调整积分落户指标设计和认定标准、适度限制外来人口小客车增量指标竞价资格、适时指导有关各区出台本区域人口疏解计划等。要规范住房物业管理，有序推进“城中村”改造、群租房整治和违章建筑清除，加大无证马路摊贩、违规运营车辆等治理力度，在切实改善城市环境和社会秩序的同时，有效缓解低端外来人口增长速度。

（三）着力优化结构，吸引更多创新创业人才

要坚持以产业结构调整带动就业结构优化，压缩限制一般性劳动密集型产业，优先发展先进制造业和现代服务业，推动高端、高收入行业做大做强，促进经济发展由依靠“人口红利”转向“人力资本红利”，引导低端产业过剩人口流出，吸引高端产业更多人才集聚，加速外来人口“置换”进程。要落实城市总体规划，按照 “双城七辅、七组团五十镇”发展格局，促进产城融合，均衡资源配置，提升非主城区域服务功能和宜居水平，优化人口空间分布。要发挥自贸试验区等政策优势，进一步完善激励机制，以诚意十足的人才政策、便捷高效的引进手续、优质宽松的发展环境、富有活力的创新生态，实现高端人才引得来、留得住、用得上。

责任编辑：虞冬青

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1006－1255－（2017）03－0003-04

庞 镭（1967—），天津市人民政府办公厅。邮编：300040

贾立超（1981—），天津市人民政府办公厅。邮编：300040

郑 礼（1980—），天津市人民政府办公厅。邮编：300040

刘 杨（1981—），天津市统计局。邮编：300020

戴 颖（1979—），天津市统计局。邮编：300020