“第三只眼”盯政府钱袋

辛均庆+++徐隽++黄伟忠

税收去了哪里？是怎么花的？ 广东人大探索完善省与市、市与县的纵向预算联网，把政府资金清楚地晒在阳光下，给老百姓一个明白。

在广东不少地方人大，一间监督查询室、一个预算联网监督系统，已成为人大预算监督工作的“标配”。据统计，目前全省21个地级以上市人大常委会都与同级财政国库集中支付系统联网；全省121个县区中114个县区人大与财政联网，联网率达94%；其中13个地级以上市、13个县区实现了人大与社保部门联网。

预算联网监督，实现了人大、审计、纪检部门在线查询监督财政预算资金的每一笔支出，为预算执行监督增加了“第三只眼”，一定程度上对财政资金使用起到警示作用，发挥了预防腐败的功效。笔者从省人大常委会预算工委了解到，在现有联网基础上，广东人大预算联网监督系统将横向逐步扩展到本级政府其他收入征管和监督部门，纵向逐步完善省与市、市与县的联网，实现全省“一张网”的架构。

数据变成图表很直观易理解

探路之初，广东预算监督联网的试点并未止于省级层面，而是整体布局，向基层铺开。

在省里的统一部署下，2005年起，东莞、深圳、佛山、中山、珠海、江门等珠三角地市财政部门积极配合本级人大做好预算编制、执行监督工作，启动预算联网监督工作。

“一开始，工作主要是财政与人大的光纤联网、监督系统的开发等。”中山市人大常委会财经工委主任胡静戈说，那个阶段，预算联网监督系统只是财政部门预算监管的一个延伸，开放哪些端口、上传什么数据、何时上传数据，都由财政部门来确定，人大的监督实际上是被动进行的。

十余年过去了，人大主动监督的局面已经打开。

中山市于去年底全新启用的预算联网监督系统，从硬件、软件、机制建设，到网络平台、统计口径、上传数据等细节问题，都是由市人大常委会一手主导。新建的系统在完善部门预算批复、指标综合、预算支出、政府采购等查询功能的基础上，增加了统计、分析、对比和预警功能，同时还为今后监督新要求下的功能拓展预留了空间。

开放端口是预算联网监督的第一步。从十余年前起步，财政预算数据的开放、共享就没有回头路。在体现人大作为监督主体的同时，中山市的预算联网监督系统在纪检监察部门也开设监督端口，并把监督对象从财政部门拓展到发改局、审计局、人社局、国资委。

在不少地市，系统在满足日常监督的同时，人大代表可以随时进入预算监督查询室查询预算执行等情况。珠海市人大常委会财经工委负责人说，鉴于人大代表对“三公经费”的普遍关注，从2015年开始，系统专门设立了“三公经费”栏目，供人大代表不定期查询，进行重点监督。在八项规定实施后，过去两年珠海市本级预算单位“三公经费”分别下降20%和27%，监督效果显著。

将预算执行情况置于人大监督之下，相当于在财政和审计监督之外，有了“第三只眼”。“过去开‘两会时，對审议预算报告，大家感觉太专业了，监督无从下手。现在利用信息化技术，对数据进行‘解构，呈现在代表面前的是一个个清晰的问题，监督更能抓住要害。”佛山市人大代表黄智斌说。

“对于很多基层代表，捧着预算账本像看‘天书。有了这个系统后，数据变成图表，特别直观，也容易理解。”珠海市人大代表黄雅菊也深有同感。

预算联网监督堵住不少漏洞

去年佛山市人代会前，该市人大常委会财经工委通过联网监督系统提前介入预算审查，发现“佛山市气象监测预警中心物业维修服务”等5个项目涉及1.7亿余元的资金安排缺乏合理性。市政府根据市人大常委会财经工委的初审意见进行资金安排调整，把上述资金放在民生和扶持创新发展领域。

“如果没有这个系统，我们就不能提前看到预算草案。”佛山市人大常委会财经工委主任麦昌顺说，相关机构和人大代表审查预算草案主要集中在会议那几天。大家感到，即便发现问题，要大改也来不及了，只能提一些原则性意见，或者小修小补的建议。

自动预警，让财政预算的日常监督不再繁琐。登录“中山市全口径预算实施在线监督系统”，点开“监督预警”一栏，笔者看到满屏亮起红色三角、黄色方块和蓝色圆圈。细细一看，当前中山全市有3项“追加预算”红色预警、20项“大额授权支付”黄色预警、2项“大额提现”红色预警……

“这是系统设置的自动预警功能，如果某单位单笔授权支付超过5万元，这里的黄灯就会亮起；如果某单位授权支付提现单日超过50万元，红灯就会亮起。”中山市人大常委会财经工委副主任甘敏聪介绍。

预算联网监督的预警机制，堵住了不少监督漏洞——预算收支失衡、项目资金安排失当、结转结余过大、无预算或超预算拨款、挪用预算资金、违规提供担保或举借债务等问题，一有苗头就会被系统及时“揪出”。

省人大常委会预算工委副主任郑亚吉指出，目前升级后的各地联网监督系统都基本具备分析、预警功能。系统已从简单的数据提供者，向数据分析、预警监控者的角色转变。

事后：引入第三方评估绩效

在采访中，一些财政部门负责人表示，过去，政府部门申报预算很“积极”，财政部门的一项工作是从中挤“水分”，把不必要的开支压减下来。而近年来，这些部门申报的预算越来越实，水分越来越少。

为什么会有这样的变化？“现在，人大对政府预算绩效监督抓得紧，拨了钱就得花，花了钱就得见成效，不见成效就有可能被问责。以前那种先多申报点预算，再被财政部门打五六折，最后得到一个实实在在预算的思路行不通了。”佛山市禅城区财政局副局长伦雄良说。

过去，一些政府部门只花钱、不问效、一本糊涂账的事情时有发生，有的项目未经可行性评审就立项、立项后又迟迟不开工、开工后又不按预算执行……endprint

2014年，广东省人大常委会在全国省级人大常委会中首开先河，对专项资金的支出绩效进行监督并引入第三方机构开展绩效评价，先后涉及基础教育创强奖补专项资金、农村危房改造专项资金、产业园扩能增效专项资金、企业技术改造专项资金的支出绩效。

“过去是财政部门自己组织绩效评价，有人认为政府既当运动员又当裁判员，结果难以令人信服。由人大主导做绩效评价，有利于提高这项工作的公信力。”广东省人大常委会副主任陈继兴说。

中山市人大常委会要求，50万元以上预算项目都要开展第三方独立评价，并将评价结果作为当年部门预算安排的重要依据，杜绝一些部门“年初圈钱，年后找项目，年底突击花钱”的现象。珠海市人大常委会将代表们关注的项目纳入重点监督目录库，强化重点监督，扩大代表有效参与。

如何让绩效监督结果的应用更有刚性约束力？采访中，中山、珠海等地人大代表建议，一方面，加大在全国范围内选择第三方评估机构的力度，避免本省的机构受到地方利益干扰；另一方面，将绩效监督结果与问责机制挂钩，解决“问”而不“责”的问题。

2016年初，广东省委出台《关于加强新形势下人大工作的决定》提出，突出对战略性新兴产业发展、前沿与关键技术创新、产业技术创新与科技金融结合等创新驱动发展方面财政支出绩效的监督。这一要求，明确了人大对财政绩效监督的重点，为监督提供了政策保障。

探索联网监督预防腐败功效

“镇（街）是佛山经济主战场，其中不乏‘千亿级大镇。”麦昌顺指出，如何监督好镇（街）财政预算支出，一直是佛山市人大常委会思考的问题。截至今年5月底，佛山各区联网监督系统全部延伸到所辖镇（街）。目前，全市五区与32个镇（街）全部实现联网，系统顺利实现了市、区、镇（街）三级全覆盖。

麦昌顺说，在系统建设的同时，佛山就考虑到未来发展需要，预留延展模块，以便实现横向到税收、国土、国资等部门，纵向延伸到区、镇，形成完整的全市一体的联网监督体系。

联网监督系统的落地，无形中充实了基层的监督力量。

麦昌顺介绍，佛山市人大今年4月通过系统发现三水区有3个镇尚未实行国库集中支付，支付的透明度不高，不利于监督。发现问题后，市人大立即通知三水区人大，要求督促区政府及时整改，三水区政府马上召集相关镇（街）研究落实整改。目前，这3个镇（街）已按要求实行了国库集中支付。

值得一提的是，广东省及各地市纪委已将预算联网监督工作纳入惩治和预防腐败体系建设中，探索发挥联网监督系统在查处腐败中的作用。

以中山为例，预算联网监督系统与电子监察系统联网的工作，早已被提上日程。同时，中山市纪委监察局派驻市财政局纪检组，有项工作就是专门负责联网监督系统的查询监督。部门预算执行情况、三公经费支出、追加预算安排政府采购情况等，都在他们的日常监督范围内。

此外，中山市建设的“党风廉政建设党委主体责任评估系统”，就是以预算联网监督系统的监测结果作为评估指标。

中山市纪委党风政风监督室负责人指出，人大的预算监督系统里有四方面预警，比如“三公”经费的使用超过一定额度、政府采購里单一来源采购超过一定比例等，超过一定指数就有不同程度的预警。预警频率和问题轻重将作为考核指标。预算联网监督系统涵盖了中山256个预算单位，功能比较齐全。接下来，纪委还将从系统中挖掘更多的有效信息。

广东人大预算联网监督系统将横向逐步扩展到本级政府其他收入征管和监督部门，纵向逐步完善省与市、市与县的联网，实现全省“一张网”的架构。endprint