立法固定司改成果

靳昊+龚亮

2017年8月28日，人民法院组织法修订草案和人民检察院组织法修订草案提请十二届全国人大常委会第二十九次会议初次审议。历37年之久的两院组织法迎来首次大修，引起各界关注。

作为规定法检两院机构设置及职责权限的重要法律，人民法院组织法与人民检察院组织法自1980年1月施行至今，已历37年之久。与以往小修小补不同的是，此次两院组织法均由3章扩展至6章，修改的内容涉及多个方面，可谓史无前例的一次大修。审议过程中，全国人大常委会组成人员针对草案畅所欲言。会场外，部分法学专家和实务界人士也积极参与讨论。

“党的十八大以来，司法体制改革的力度和成果前所未有。改革必须于法有据，改革的成果也要及时通过立法使之固定下来。可以说，两院组织法的修改势在必行，一些修改的内容呼之欲出。”中国人民大学法学院教授汤维建说。

知识产权法院、跨区法院检察院等入法

2014年底，北京、上海、广州知识产权法院相继挂牌成立。知识产权法院成立后，为探索知识产权审判专业化道路、促进创新驱动发展发挥了重要作用，展示了中国知识产权司法保护的新形象，成为中国法院的一张亮丽名片。

“本地企业在我们这里打官司，基本上没输过。外地企业来打官司，基本上没赢过。”曾有地方法院的领导如是说。同样是在2014年底，全国首批跨行政区划法院、检察院——上海市第三中级人民法院、上海市人民检察院第三分院和北京市第四中级人民法院、北京市人民检察院第四分院相继成立，剑指司法易受地方保护和行政干预的痼疾。

为了巩固司法体制改革的成果，草案此次在法院结构上进行了较大调整，增加规定了跨行政区划法院、知识产权法院、海事法院以及最高人民法院巡回法庭等内容。草案还规定人民检察院根据工作需要设立跨行政区划检察院、派驻检察室等。

“这些规定，使法院和检察院的组织结构得到了完善和优化，有助于司法职能的充分公正高效履行。”汤维建指出。全国人大常委会委员马志武则建议增加有关互联网法院的规定，“最近杭州互联网法院已经成立，互联网在我国已非常普及，很有必要成立互联网法院”。

根据两院组织法修订草案，法官员额较少的中级法院、基层法院，可设综合审判庭或不设审判庭，检察官员额较少的市级检察院、基层检察院，可设综合办案机构。

“过去即便是基层法院、检察院也是‘麻雀虽小，五脏俱全，根据草案，基层法院、检察院可根据实际需要设定办案机构，这种富有弹性的设置将有效提升司法效率。”中国人民大学法学院副教授程雷说。

明确法官检察官实行员额制

鲜艳的五星红旗、庄严的宣誓大厅、嘹亮的国歌交相辉映。2017年7月3日上午8点30分，最高人民法院举行首批员额法官宪法宣誓仪式。“能够成为首批员额法官，是一名法律人的至高荣誉，入额是法律职业生涯中一个崭新的起点。”宣誓现场，最高法院刑五庭副庭长马岩激动地说。

员额制改革涉及司法人员利益格局的重新“洗牌”，被视为本轮司法体制改革中“一块最难啃的硬骨头”。通过员额制改革，只有入额的法官、检察官才有权办案，并配套实行符合司法职业特点的法官、检察官单独职务序列和工资制度，有助于把最优秀的司法人才吸引到办案一线，进一步实现法官、检察官的专业化、职业化。

两院组织法修订草案提出，法官、检察官实行员额制，并明确了员额的确定依据，规定地方各级人民法院、人民检察院的法官、检察官员额，在省一级行政区内实行总量控制，动态管理。值得一提的是，根据多年来任命法院院长的实际情况，并征求有关部门意见，人民法院组织法修订草案规定：院长应当具有法学专业知识和法律职业经历。副院长、审判委员会委员应当从法官中产生。

全国人大代表贺优琳这些年一直关注两院工作，特别是“案多人少”的问题。两院组织法修订草案分别提出根据案件数量、经济发展、人口数量来确定员额制的比例。贺优琳指出，实践中，法官编制一直按照户籍人口来设置，而发达地区常住人口远远多于户籍人口，造成“案多人少”，欠发达地区常住人口又远少于户籍人口，造成“人多案少”。他表示，应该明确“人口数量”是以常住人口还是户籍人口为标准。

员额制改革是司法人员分类管理制度的核心举措，除了法官、检察官，其他人员如何进行管理？两院组织法修订草案对此明确，人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员，人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员均实行分类管理。草案还分别对法官、检察官的录用和遴选，法官和检察官助理、书记员、司法警察的基本职责作出规定。

全面落实司法责任制

审者不判、判者不审，案件结果由领导决定，承办人却决定不了承办案件的命运，是造成司法不公的重要原因之一。实行司法责任制改革，“让审理者裁判、讓裁判者负责”，成为维护司法公正的一剂治本良药，司法责任制也因此被称为司法体制改革的“牛鼻子”。

汤维建指出，通过司法责任制改革，原来层层汇报式的司法权运行机制逐渐走向终结，“司法活力大大增强，司法的民主性氛围日益浓厚，司法的程序化色彩也凸显出来”。

此次两院组织法修订，司法责任制与“人民法院、人民检察院依法设立”“依法独立行使审判权、检察权”“适用法律人人平等”“司法公正”“司法民主”“司法公开”等被一并确立为人民法院和人民检察院工作的基本原则。两部草案还分别规定，人民法院、人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。

中国政法大学教授卞建林指出，明确司法责任制，正是两部草案对改革成果的积极回应。

对检察院职权做“加减法”

此次人民检察院组织法修订草案对检察院的职权进行了调整，汤维建认为，这主要体现在对检察院职权的“加法”和“减法”上。

草案在原来检察院职权的基础上，增加了新的检察院职权，主要包括对民事诉讼、行政诉讼、民事和行政执行活动的法律监督，还根据民事诉讼法和行政诉讼法的修改，增加了检察机关根据法律规定提起公益诉讼的内容。同时为了全面履行检察院职权，草案还增加了检察监督的方法方式，除原有的抗诉外，还包括检察建议、纠正违法行为等监督形式。endprint

“长期以来，检察机关行使法律监督权缺乏程序方面的规定，导致监督工作有时得不到应有的支持配合，监督意见有时得不到应有的反馈回复。”全国人大常委会委员韩晓武认为，草案新增规定对解决这一问题前进了一大步，但是规定还比较原则，缺乏可操作性，建议进一步充实完善检察机关行使法律监督职权的程序性规定。

“减法”方面，草案努力做到与深化国家监察体制改革相衔接，将现行人民检察院组织法规定的“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”，修改为“对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查权”。全国人大内司委副主任委员何晔晖表示，人民检察院行使侦查权的具体情形，应当“依照法律规定”，主要指依照刑事诉讼法、监察法的规定。有学者认为，检察机关是否应当以及如何对监察机关调查职务犯罪案件进行法律监督，仍是一个需要深入探讨的课题。

“理念更新是本次修法的鲜明特色。”汤维建指出，一是改变了“重刑轻民”的理念，检察院组织法修订草案将检察机关的法律监督职能从刑事诉讼监督扩展到了民事诉讼监督和行政诉讼监督；二是改变了“重打击、轻保障”的理念，检察院组织法修订草案将尊重和保障人权等内容入法；三是改变了“重实体、轻程序”的理念，两院组织法修订草案都注重司法民主、司法公开、司法监督等制度设置，使程序正义得到了切实保障和体现。

新增职业保障相关内容

北京昌平法院马彩云法官遇害事件令人触目惊心，值得深思。近年来，因依法履职，法官、检察官遭到打击报复、侮辱诽谤、故意伤害等情况时有发生。为充分有效保护司法人员依法履行法定职责，维护好社会公平正义的最后一道防线，此次修订草案中新设 “行使职权的保障”专章。其目标主要是为了确保审判权、检察权可以依法独立公正行使。

修订草案从法律上对“两个任何”进行明确，规定人民法院、人民检察院有权拒绝从事违反法定职责的活动。任何人不能要求人民法院、人民检察院从事违反法定职责的事情，任何党政机关和社会团体不得干预法官、检察官依法办案。

同时，维护生效裁判权威。规定人民法院作出的判决、裁定等生效法律文书，义务人应当依法履行；拒不履行的，依法追究法律责任。维护法庭秩序和办案安全。规定对妨碍人民法院、人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究法律责任。维护法官、检察官的人身安全。规定法官、检察官的人格尊严和人身安全受法律保护。对骚扰、谩骂、威胁、暴力侵害法官、检察官及其近亲属等违法犯罪行为，有关机关应当及时制止，依法从严惩处。

为防止法官、检察官因为履行职责而遭受打击报复，修订草案作出特别规定，明确非因法定事由，未经法定程序，不得将法官、检察官调离、降职、免职、辞退或者处分等。

另外，对人民法院、人民检察院的工资、人员编制和工作经费作出原则规定。关于工资，修订草案专门规定，国家对于法官、检察官实行单独职务序列和工资制度，完善职业保障体制；关于编制，规定实行专项管理，由最高人民法院、最高人民检察院商有关部门另行规定。关于经费，规定按照事权划分的原则列入财政预算，保障审判工作、检察工作需要。

对于这些新增的职业保障内容，业内专家普遍认为是本次修法的一个非常重要的内容，体现了进步和创新。

“这一章节意义重大。这些规定实际是从内外两个方面予以具体保障，一个是防止内部的干预，一个是防范外部的干扰，不再是空头的许诺依法独立行使司法权。通过这些新增的内容，法官、检察官独立行使司法权可以得到落实和切实保障，改革举措通过法律得以落实。” 国家行政学院法学部教授、博士生导师杨伟东说。

中国政法大学民事诉讼法研究所所长、教授毕玉谦认为，司法管理体制的现代化、科学化和专业化，就要体现在职业保障上。“审判权、检察权这些司法权，必须要强调依法独立公正行使。从宏观上讲，法律的权威来自司法的权威，对司法权威的维护具有全局性、战略性，这也是具有中国特色的、贯穿整个司法体制改革的一个中心议题，即强调保障司法权，使其按照司法规律公正运行，排除外来干预。从微观上讲，保障法官、检察官依法履行职务，给其提供職务保障，强调对其进行科学管理和专业化管理，通过工资待遇等专设独立运行，从而强调这个群体的特殊性。”endprint