推进城乡基本公共服务地区均等化的路径分析

齐西鹏 何保东

摘要：本文分析了我国目前城乡基本公共服务现状和导致城乡基本公共服务地区非均等的原因，指出了我国城乡基本公共服务均等化的实现路径。

关键词：城乡基本公共服务；地区均等化；路径

党的十九大报告指出，要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的意义。

一、我国城乡基本公共服务现状

（一）农村基本公共服务得到改善

2005年10月，党的十六届五中全会首次提出，促进基本公共服务均等化。自此，党和政府的历次重大决定都把“基本公共服务均等化”作为公共财政的主要内容，以改善民生为重点的社会事业发展被置于更加突出的战略位置，城乡社会事业进入了快速发展的新阶段，城乡分割的基本公共服务供给体制逐步打破，基本公共服务差距持续扩大的趋势开始有所扭转。比如国家推出的义务教育“两免一补”、新型农村医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村养老保险等政策，使农村基本公共服务得到极大改善。“十二五”以来，我国已初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系，各级各类基本公共服务设施不断改善，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实，保障能力和群众满意度进一步提升。

（二）城乡基本公共服务非均等的特征依然突出

尽管农村基本公共服务得到改善，但总体上，我国城乡基本公共服务非均等化的格局还没有根本改变，城乡统筹发展仍然处于初级与起步阶段。

第一，财政投入、供给水平非均等。以义务教育为例，全国普通小学生均教育经费，城市是农村的1.7倍；全国初级中学生均教育经费，城市是农村的1.5倍。普通小学自然仪器达标学校比例，城市比农村高出20. 6%。普通初中学校计算机网绺建网比例，城市比农村高出30%。第二，成本负担非均等。我们以山东省为例对城乡社会养老保险制度的人均养老金给付进行度量。按照城镇社会养老保险的当年支出和当年年末领取城镇职工社会养老保险人数计算的人均养老金差距明显，城镇社会养老保险制度的人均养老金给付是农村的数倍，城镇企业离退休人员人均养老金给付水平大幅上涨，农村社会养老保险的养老金给付却增长缓慢，城乡人均养老金给付差距不断拉大。第三，供给质量非均等。在义务教育方面，全国普通小学教师高学历教师比例，城市比农村高出15%；全国普通初中教师高学历教师比例，城市比农村高出17%。从医疗卫生服务质量看，城乡之间的差距也十分明显。

二、我国城乡基本公共服务非均等的原因分析

（一）政绩考核标准有误及监管缺位

以GDP增长为评价地方官员政绩标准的规则，潜在地鼓励了地方政府对公共服务等社会事业的忽视，并带来经济增长与环境不协调、经济增长与社会发展不协调等诸多问题。如果改变地方官员的升迁考核标准，以民众福利的最大增进、公平程度的提高代替现行的政绩评价标准，可能会对目前的城乡公共服务配置失衡、政府在公共服务领域的不作为产生倒逼作用，城乡公共服务的不均等程度就会缩小。在考核方法上，变对上负责为对下负责，以公众的满意度来评价地方政府的政绩，这既是民主和正义的需要，也是考核地方政府政绩失真度最小的方法。目前，尽管我国已经提出了基本公共服务均等化的总体要求，但至今尚未制定清晰的、统一的基本公共服务均等化的范围与标准，无法客观地将基本公共服务均等化实现情况纳入各级政府绩效考核体系，进而无法对基本公共服务均等化纳入监管范畴，这也构成制约中国城乡基本公共服务均等化的主要因素。

（二）公共财政制度中事权与财力不对称

按照公共产品层次性及受益原则，根据不同级次政府的行为目标来划分各级政府的职责和各自承担的财政支出责任，是建立规范的分级财政体制的逻辑起点和基本要求，也是合理划分财权的出发点。我国宪法只对政府间的事权划分怍了原则性规定，中央政府与地方政府的固有事权和财政支出责任的界定不够具体、彻底、明确，事权相互交叉之处很多，支出责任的界定不清晰。公共服务费用主要来自地方政府的制度安排，强化了地区间、城乡间的公共服务差距，因为各地人均公共服务费用的高低，取决于各地的财力大小和对农村公共服务的重视程度。县乡政府处于整个財政分配链条的末端，财力本来就很薄弱，把更多事权下移给县乡政府，易造成公共服务的低数量、低质量提供，甚至于不提供，使得农村地区的公共服务支出得不到保证，从而加剧了城乡之间公共服务的不公平性。

（三）公共服务供给模式单一

基本公共服务应当坚持政府主导，但不等于政府包办。长期以来我国公共服务不仅由政府投入和付赞，还包揽了生产和分配，政府集公共服务的决策者、提供者和监督者于一身。尽管这种模式一定程度上有利于政策资金的畅通和促进有关各方行动的一致性，但过于单一的公共服务供给模式与治理机制也存在明显弊端，主要体现为集中决策和多元化需求、上级决策与基层能力以及决策意图与执行效果之间的矛盾，削弱了基本公共服务均等化的政策效果，往往出现基本公共服务总体不足与局部浪费并存的问题。同时，这种模式排斥了公共品的市场机制和自愿供给机制，限制了基本公共服务供给规模的扩大，也因缺乏竞争激励机制而降低了公共服务的质量和效率。

三、我国城乡基本公共服务均等化的实现路径

（一）完善基本公共服务供给的绩效评价和监督制度

1.改革基本公共服务供给绩效评价的主体，实现由一元评价转向多元评价。传统的绩效评价主要来自上级政府，从而容易形成对上负责的路径依赖。要真正解决这种问题，必须改变评价的主体来源，即不仅由上级政府进行考察评价，还要由消费者作为主要方面进行评价，从而将消费者的满意度纳入考察评价之中。同时，还应积极引入第三方评价，由于没有利益倾向的影响，以社会中介组织（各种事务所）、新闻媒体、科研机构等为代表的第三方，其对基本公共服务供给绩效的评价要更为客观和公正。

2.改革基本公共服务供给绩效评价的内容，实现由简单评价向综合评价转变。传统的绩效评价只侧重对于供给结果的简单考核，注重考察供给的数量指标，这种考核方式容易导致地方政府的“数字冲动”，出现过于注重经济增长而忽视社会发展、强调供给而忽视公共服务的消费与使用的不利局面，因此，必须改革绩效评价的内容，进行综合评价，即不仅评价地方政府的经济增长状况，更要考核评价地方政府在經济、社会、环境等诸方面协调可持续发展的结果；不仅注重对公共服务供给的数量考核，同时更为强调基本公共服务供给的效益、效果、效率评价，将公共服务的供给与居民的公共需求密切衔接，使经济发展成果惠及民众，切实提高居民生活水平。

3.延长评价链条，实现事前、事中和事后监督的全过程评价与监督。传统的监督机制过于强调对资金运用结果的评价，而忽视了对资金运作之前的预算以及运作过程的监督，从而容易忽略或看不到基本公共服务供给过程中的问题，因此，下一步应扩大延长评价的链条，将整个资金运作过程纳入评价之中，实现从事前预算、事中运作以及事后决算的全过程评价。

（二）完善公共财政制度事权责任

1.合理划分中央与地方政府在基础教育中的事权责任，中央和省级政府应承担更多的基础教育职责，可以考虑采取“分项目、分比例”及“以中央为主”的基础教育管理体制，即将基础教育保障经费分为人员经费、公用经济和基建经费三部分，其中人员经费由中央政府承担，公用经济和基建经费根据经济发展水平和财力水平分别在中央政府、省政府以及县政府之间进行不同比例的分摊。

2.合理划分中央与地方政府在公共卫生和基本医疗服务中的分工。公共卫生的区域外溢性显著，应由中央政府负责提供，这样也可摆脱地方政府自有财力的制约；基本医疗和医疗保障服务，应由中央和地方联合提供，以中央为主。当然根据笔者的测算，城乡卫生医疗服务均等化不可能一蹴而就，需要分阶段增加投入，但中央政府的事权责任应是必须遵循的基本原则。

3.突出中央政府在基本社会保障服务中的责任。目前整体来看，中国社会保障的统筹层次普遍偏低，应尽快通过立法等形式，明确中央政府对社会保障的责任，统一基本社会保障制度安排，并逐渐提到社会保障统筹层次，最终实现在全国层次上的统筹。

（三）建立基本公共服务的需求发现机制

1.建立起畅通的基本公共服务需求表达通道，这是能否准确发现、识别的基础和关键。目前，居民对基本公共服务的需求表达主要有正式与非正式两种途径。正式途径就是直接向基层政府表达其需求偏好，在正式途径效果不佳或未被采纳之后往往再通过非正式的途径，即通过向专家学者和新闻媒体倾诉，甚至通过越级上访等形式来表达他们的需求偏好。但总体来说，由于知识结构、信息掌握、认知水平以及集体行动与个人收益不对称等方面的原因，目前中国居民的需求表达意识还不强烈，正式与非正式表达途径中的诸多问题与困难也往往增加了需求表达的成本，影响了进一步表达需求的意愿。因此，一方面应提高居民的自主意识，特别是要加强农民代表在农村公共 服务需求偏好表达的重要作用，使基本公共服务的真实需求能够从正式途径中得到准确、完整、及时地表达，另一方面应完善整顿现有的正式与非正式表达途径，加强政府部门、专家学者和新闻媒体对基本公共服务需求表达的关注力度，降低需求表达的成本，提高需求表达的效率。

2.建立基本公共服务的需求偏好甄别机制。需要注意的是，注重对需求偏好的表达和发现并不意味着完全根据居民的需求进行供给，由于单个消费者对基本公共服务的需求偏好往往掺杂一些非公共利益因素，因此，在基本公共服务的需求偏好通过正式与非正式途径表达以后，政府的主要职责就是要通过实地调查、专题访问、个别访谈等途径对已经表达的需求偏好进行甄别，其中主要是识别真实需求，剔除夸大的或不真实的需求。只有真实需求才能成为政府下一步进行供给决策的依据，也只有这样才能实现基本公共服务供需的均衡。

3.建立科学合理的基本公共服务偏好汇总机制。由于基本公共服务供给是一个集体选择行为，因此，在甄别出真实需求之后，必须对总体的需求偏好进行汇总。由于不同居民对不同的公共服务有不同的需求，而且即使对同一种公共服务也往往会有不同的偏好强度，因此，基本公共服务的需求偏好汇总实际上就是根据当地的经济社会发展水平，分别针对不同类型的公共服务需求以及同类公共服务不同强度的偏好赋予不同的权重，将其加总后得到的基本公共服务需求轻重缓急的顺序，而这个顺序正是政府进行基本公共服务供给决策的最终依据。

参考文献：

[1] 《城乡基本公共服务地区均等化研究》樊丽明 著，经济科学出版社2015年版。

[2] 《城乡基本公共服务地区均等化制度创新研究》赵强社 著，中国农业出版社2010年版。

作者简介：

齐西鹏，男，汉族，山东省鄄城县人，1978年7月生—，西安理工大学硕士研究生，研究方向：行政管理山东省菏泽市委党校行政管理教研室讲师。

何保东，男，汉族，山东省定陶区人，1969年3月生—，山东大学法学硕士，研究方向：行政管理，山东省菏泽市委党校行政管理教研室副教授。