地铁项目“复合PPP模式”应用研究
——以福州轨道交通2号线为例

薛莹莹

(福建省建筑设计研究院有限公司 福建福州 350001)

地铁项目“复合PPP模式”应用研究
——以福州轨道交通2号线为例

薛莹莹

(福建省建筑设计研究院有限公司 福建福州 350001)

目前，国家大力推行PPP模式进行大型项目的建设。轨道交通项目通过复合PPP模式，可以进一步缩短投资回收期，最大程度减轻政府财政补助压力。文章分析了复合PPP模式在建设方式、投融资方式及风险分担，并结合福州轨道交通2号线的案例得出相关结论。

复合PPP模式；轨道交通；投融资

0 引言

“十三五”期间，供给侧结构性改革的提出成为经济发展的焦点。政府和社会合作(PPP)模式的推广成为供给侧改革的重要组成部分。2014年起，财政部和发改委积极推动PPP的发展，国家各相关部委陆续发布一系列文件推动PPP项目的落地。随着PPP模式不断发展，各省市积极响应，推出大量PPP项目。

1 福建省PPP项目概况

福建省人民政府于2014年10月印发《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》，在全省公共服务及基础设施领域推广运用政府和社会资本合作模式[1]。根据福建省政府和社会资本合作(PPP)省级项目库动态清单(2017年6月)显示，入库的福建省(含厦门市)PPP项目总数共计189个，项目总金额2 870.38亿元。福建省项目规模及投资在全国各省中排名居中，目前入库的项目约60%以上正处于识别阶段，项目落地率高于全国30%的平均水平。

根据福建省财政厅印发的《2017福建省政府和社会资本合作(PPP)项目简介》从行业上分析，如图1所示，目前福建省PPP项目主要集中在市政工程、旅游业、交通运输和城镇开发四大行业。其中市政工程项目占比39.4%，交通运输占比15.2%，旅游业占比9.1%，城镇综合开发占比8.1%，合计占比达71.8%。

图1 福建省PPP项目行业占比分布

2 国内轨道交通建设的模式分析

随着实体经济的不断发展，轨道交通发展成为拉动区域经济增长的契机。早期国内地铁建设的融资模式主要为单一政府投资，随着投融资政策的更新及地铁公司的改制，融资渠道逐渐转变为银行、债券等多元化融资方式。目前国内主要地铁建设融资模式包括：单一的政府投资建设模式、政府主导下的“股份制融资”模式、主体多元化模式等。

单一政府投资模式[2]如图2所示：即项目的建设完全由政府建设投资及负责后期运营的缺口补贴。例如北京地铁1、2号线，其建设资金就全部由中央、政府承担。

图2 单一政府投资模式

股份制融资模式[2]如图3所示：政府由原先的直接承担全部建设投资转变为部分由政府承担，部分提供信用担保，由公司作为投融资主体向银行进行债务融资。例如广州地铁3号线，就是采取此种模式。

图3 股份制模式

主体多元化模式[2]如图4所示：目前采取较多的为公私合作模式。通过项目公司总承包、融资、建设验收合格后移交给政府。政府向投资方支付项目总投资及合理报酬。政府在投资全过程中形式监管权力。

通过表1关于主要融资模式的分析可以看出，传统的单一的投资主体模式需要政府提供持续补贴以保证项目的顺利运营，在本质上无法减轻政府负担。随着主体多元化模式的兴起，投资主体拓展了融资渠道，加深投融资市场化程度，减轻了政府的压力与责任。

图4 主体多元化模式

融资模式主要优点主要缺点运行效果单一政府投资模式效率高，关系简单，建设速度快融资模式单一，资金压力大多数亏损，需政府补贴债务型融资模式发挥政府信用，短时间可筹措到资金融资成本过高，投资主体单一需要政府补贴部分的运营费用主体多元化模式合理划分职责，政府负责规划监管，降低成本社会资本监管较弱，风险分担需协调需要政府补贴部分运营费用，部分地铁线路盈利高于预期

3 复合PPP模式应用研究——以福州地铁2号线项目为例

3.1 PPP模式研究

PPP融资模式主要是指政府部门与民营资本之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作模式，也成为公私合营模式。通过引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作的公共服务开发运营方式[3]。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。与其他融资模式不同的是：合作各方参与项目时，PPP模式合作伙伴全过程参与，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，图5为PPP模式。

图5 PPP模式

PPP模式的参与方包括：政府、社会资本方、PPP项目公司、出资方、其他参与人。目前国内常用的PPP融资模式及分类如表2所示。

表2 PPP融资模式分类

3.2 复合PPP模式应用

目前，PPP项目模式逐渐运用于城市基础设施及轨道交通的建设中。对于城市轨道交通项目，投资金额大，回收期长，很难通过收入回收全部投资并实现盈利。针对这类项目，以PPP模式为核心，结合公私合作制(PPP)+融资建设(BT)组合模式进行建设如图6所示，通过复合PPP模式建设可以使得项目在建设、融资及后期运营方面更具可靠性及保障性。

图6 复合PPP模式

复合PPP模式具体分析如下：

(1)建设方式上：轨道交通项目分为土建工程及机电设备工程(包括车辆、型号、检票系统等机电设备)。其中，土建部分采用投融资(BT)建设方式，投资方与政府授权主体签署合同，成立项目公司，项目建设完成后由政府在数年内回购，政府提供回购担保。机电部分采用政府与社会资本按一定出资比例成立特许经营公司进行建设。

(2)土建部分租赁：投资方单独投资建设完成移交政府后，可与政府与特许经营公司签订《资产租赁协议》，将土建部分资产租赁给特许经营公司使用。

(3)特许经营：政府监管单位与特许经营公司签订《特许经营协议》，特许经营公司负责项目的运营管理、包括整个项目的维护和相关资产更新，以及站内的商业经营。特许经营公司，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收机电设备部分的投资。

(4)资产移交：特许经营期结束后，特许公司将机电部分项目设施完好地、无偿移交给市政府指定部门。

融资分析：① 政府授权出资方主体作为政府代表法，负责土建部分融资、建设及移交。土建部分资产产权归属于出资方，将土建部分资产以租赁方式交与特许经营公司使用。

② 特许经营公司负责机电设备部分的投融资及建设。出资方以租赁形式将土建部分资产使用权有价转让给特许经营公司进行经营。

风险分担分析：项目在建设及运营过程中主要将会面临规划及政策风险、市场风险及不可抗力等方面的风险。复合PPP模式中，规划及政策风险主要由政府承担。市场风险主要包括项目设计、建造、融资及运营等风险，其中建设风险主要由延误方承担。运营风险主要由特许经营公司承担。不可抗力等因素由双方共同承担。

3.3 福州轨道交通2号线案例分析

福州轨道交通2号线(即：福州地铁2号线)是福州轨道交通网络的第二条线路。福州地铁2号线路线如图7所示，2号线西起闽侯县苏洋站，东至洋里新苑和六一佳园之间的下岐楼站，线路全长30.623km，均为地下敷设，共设车站22座，总投资约212.58亿元[4]。

图7 福州地铁2号线线路示意图

建设模式：地铁2号线建设模式采用了BT+PPP的复合模式建设。

(1)BT建设范围为2号线的车站、区间等土建工程及风水电工程。机电设备和整体运营采用PPP特许经营模式。土建部分建设由福州市城市地铁有限责任公司代表政府与中国交通建设股份有限公司签订BT合同。机电设备和整体运营采用PPP特许经营模式。由中标方中国电子科技集团公司第十四研究所牵头的联合体与政府出资人代表福州地铁公司合资成立PPP项目公司—福州中电科轨道交通有限公司，其中福州地铁公司占项目公司的股份比例为40%，中国电子科技集团十四所联合体占60%。PPP项目公司由市政府授予项目特许权，投资和建设机电设备设施。

(2)土建部分租赁：地铁2号线全部竣工后，PPP项目公司租赁福州地铁公司建设的车站、区间等土建及风水电工程。

(3)特许经营：PPP项目公司获得2号线票务收入、非票业务收入以及政府补贴，并负责2号线的运营、管理、维护和机电设备设施的更新。

(4)资产移交：在特许期期满时，PPP项目公司将机电设备设施无偿完好地移交给福州地铁公司或市政府指定机构，将租赁的车站、区间等土建及风水电工程设施无偿完好地归还给福州地铁公司。该项目的特许权期限为二十七年六个月(含建设期)。

投融资模式：地铁2号线总投资约212.58亿元。其中土建部分及风水电工程建设投资规模约78亿元，占总投资额的36.7%，机电设备拟采用PPP模式，引入社会资本进行投资、建设和运营维护管理。机电设备工程投资约49亿元，占总投资额的23.1%。① 土建部分投资、融资、建设，由中国交通建设股份公司采用BT模式。根据合同约定在福州注册成立独立的项目公司，全权负责投融资、建设、移交等工作，其中建设所需资金由中交股份负责融资，福州市政府和市地铁公司不提供担保。② 机电设备采用PPP特许经营模式，成立福州中电科轨道交通有限公司，项目公司作为2号线的特许经营方，负责2号线机电设备的投资、融资、建设、设施更新及2号线的整体运营、管理、维护，直接经营或出租经营项目设施范围的全部空间从事商业广告、通信、批发、零售等业务，以及从事法律、法规和政策允许的其他经营活动。

风险分担：① 建设风险：2号线建设风险主要包括工期延误风险、建设成本风险和建筑质量风险。其中，工期延误风险由责任方承担。政府部门造成的延误由政府部门承担。中交股份公司造成的工期延误由中交股份公司承担，PPP项目公司造成的延误由项目公司承担。建安成本及建筑质量造成的风险，由BT项目承办方及PPP项目公司承担。② 运营风险：2号线运营风险主要由PPP项目公司承担。③ 规划及政策风险：2号线面临的规划风险主要为线路变动、站点变动等，这种由于城市规划等调整导致的风险由政府承担。政策环境风险主要包括地铁项目技术标准的提高、环境保护要求提高等导致需增加建设或运营成本的风险。政策环境风险可由政府和项目公司进行协商共同承担。④ 不可抗力风险：2号线主要遇到的不可抗力风险为自然灾害等，导致线路受损或无法运营，由PPP项目公司承担。项目公司可通过为设施购买保险等方式进行风险降低。

4 结论

目前，PPP模式在交通轨道项目中处于初步阶段。本文结合福州交通轨道2号线进行分析，对采用复合PPP模式后在建设方式、投融资、风险分担及争议协商等方面进行分析，并得出以下结论：

(1)复合PPP模式在投融资方面分为土建及机电设备两部分，对于较大投资的土建部分采用(BT)模式，投资较小的机电设备部分采用PPP模式。相较于两部分均采用单一PPP模式，可以合理缩短投资回收期。

(2)政府仅对投资占比较小的机电设备部分进行补贴，补贴费用相较于两部分均采用单一的PPP而言政府压力减轻很多。

(3)在风险分担面，由于地铁2号线目前处于建设阶段，尚未运营，项目的风险分担目前仍处于探索阶段，需要外部环境的配合以及合作双方建立内部机制进行约束和解决。

[1] 陈颖.开发性金融支持福建PPP项目融资初探 [J].福建金融，2015(7)：22-26.

[2] 李潇.PPP项目融资模式在地铁建设中的可行性研究—以杭州地铁5号线为例 [D].杭州：浙江大学，2017.

[3] 林挺，黄慧君.PPP模式对推进福建省新型城镇化建设的思考[J].福建金融，2014(11)：33-37.

[4] 福州市轨道交通2号线机电设备PPP项目招标公告[Z].福州市政府采购网，2016.

ResearchandApplicationof“CompositePPPmode”inMetroProject——ACaseofFuzhouMetroLine2

XUEYingying

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research Co.Ltd,Fuzhou 350001)

At present,the country has vigorously promoted the PPP mode .in large-scale projects.This paper analyzed the Composite PPP model in construction mode,investment and financing method and risk sharing,The paper also combined with a case of Fuzhou Metro Line 2and get some conclusions: To metro project,. the composite PPP model can shorten the payback period,and it also can extreme reduce the pressure of government financial aid.

Composite PPP mode; Metro Project; Investment and financing

薛莹莹(1986.12- )，女，经济师。

E-mail:173141265@qq.com

2017-09-15

TU-9

A

1004-6135(2017)12-0088-04