泰州市深化财政转型升级探讨

朱玲

摘要：财政转型升级开始于改革开放之初的经济高速增长，长期以来在经济利益驱动下积累下来的结构性、素质性矛盾十分突出，靠资源性投入、物质消耗拉动增长的模式没有发生改变，通过低成本、低价格赢得市场竞争的做法在企业发展中占据着主导地位，这些都给中国经济的可持续增长挖了大大的坑。国际经济的严峻形势让中国实体经济看到了危机，也倒逼了中国加快经济转型升级的步伐，坚持改革开放，坚持可持续性发展经济。随着长三角经济的快速发展和城镇化建设的加快推进，泰州市建立大市以来，财政收入增长迅速，财政保障能力明显增强，然而，受大环境的影响，外部经济环境也发生重大变化，实体经济低迷，经济和财政收入增长明显放缓，如何利用财政转型升级推动经济转型顺利进行，保持经济社会可持续发展已显得更为迫切。

关键词：财政转型升级；经济转型升级；产业结构优化；财政资金配置

一、财政转型升级和社会发展的关系

1、财政的配置资源职能。财政通过税收、投资、财政补贴和财政体制中的转移支付等手段和政策来实现财政资源的合理化分配。

2、财政的稳定经济职能。财政稳定经济的职能通过三种手段得以体现，一是转移支付制度，二是稅收制度，三是农业品价格调控制度，在经济增长滞缓时，政府采取扩张性财政政策，通过增加经济建设的支出，减少税收等措施拉动经济增长，通过财政的宏观调控，使得经济处于稳定状态。

3、财政投资和经济建设支出的关系。财政收入的稳定增加最根本就是发展经济。经济发展了财政收入就会增加，但是过度的财政收入就会影响经济的正常增长，最终也会恶性循环，若财政投资缺少合理化分配，最终会阻碍经济的正常运行。

4、财政是政府履行各项职能的物质基础和体制保障，也是政策工具和监督手段，肩负着政府经济工作多方面的重要任务，与经济转型升级密不可分，经济的协调发展靠政府财政的物质支持，财政的收支平衡靠稳定的经济发展，两者相辅相成。

二、泰州财政转型升级推进的积极举措

早在2012年，泰州在召开全市财政工作会议中明确提出“财政创新改革”这个概念，财政转型升级由此在泰州产业结构升级、经济转型升级中起到了非常大的作用，财政转型升级是经济转型升级的物质基础，是雄厚的资金“靠山”。

这几年，泰州财政转型升级主要通过以下三个方面着手进行改革：

1、财政服务转型升级。围绕争创“全省转型升级示范市”目标，加大财政政策归并整合、优化创新和宣传落实力度，完善财政政策体系。促进产业优化升级，放大财政政策导向功能和引导效应，积极扶持“1+3+N”新兴产业加快发展、传统产业升级改造，大力支持实施现代服务业“833工程”和现代农业“5218提升工程”。支持发展实体经济，研究出台鼓励企业上市和小微企业减负、扶持政策，建立创业投资引导资金、中小企业应急周转资金，建成财企服务“直通车”。创新财、银、企合作联动模式，推动银行、担保、创投等金融和社会资本共同支持服务企业发展。优化财政服务平台，提升“科学理财、普惠万家”服务品牌，健全“三服务”、挂钩帮扶、联创共建长效机制，推进服务流程再造优化。

2、推进财政管理转型升级。全面深化公共财政、法制财政、绩效财政、民生财政、阳光财政建设，不断健全财政管理机制、完善财政管理制度。健全预算管理体系，按照“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的要求，积极推进零基预算、综合预算、全口径预算。完善国库集中支付制度，加强政府采购监管，全面推行财政专项资金绩效目标管理，探索建立财政绩效评价结果与部门预算挂钩制度。深化行政事业单位国有资产管理改革，提高资产运营效率和效益。加强企业国有产权管理，促进企业国有产权有序、规范、阳光、安全流转。落实重大事项民主决策、听证论证、风险评估等制度，建立健全财政预决算和部门“三公经费”支出信息公开审查、处理、答复、协调机制。

3、推进财政队伍转型升级。以财政文化建设为引领，以财政廉政建设为保证，丰富财政科学发展、和谐发展内涵。深入推进财政系统学习型党组织、学习型机关、学习型干部建设，组织开展财政精神大讨论、财政技能大练兵、财政创新大比武活动，促进财政队伍全面转型升级。完善机关干部学习培训、交流轮岗、竞争上岗、挂职锻炼、考核奖惩等机制，营造良好的用人环境，确保财政资金、财政队伍“两个安全”，促进服务效能和资金效益“两个最大化”，为财政事业和全市经济社会更好更快发展提供坚实的组织保障和财力支撑。

三、泰州市财政转型升级中遇到的难点问题

1、经济规模的的偏向性影响财政收入可持续增长。泰州市财政主要依赖泰州地区船舶制造业、医药化工，受国际经济的影响，船舶订单逐年下降，支柱产业不景气，导致财政收入增速放缓。另外一方面，泰州近两年尤其是房地产业的热度持续升温，财政收入又得到迅速补充，与此同时，新兴能源产业、科技创新经济财税贡献又达不到预期，使得在没有更好产业互相调控的制约下，政府财政有依赖土地、房产业的倾向，产业结构缺乏优化、经济规模增速再快也不利于经济可持续性发展。

2、财政资金管理与市场需求存在脱节现象。财政创新改革至今，财政管理也已紧紧跟随着整个经济市场节奏，逐步完善，但是，现实状况下，我们不难发现，财政内部职能在实际运用中还是会存在条块交叉，缺乏整体性。财政资金的结构投入受限于当前政府管理的条块管理，一方面，各部门从自身利益出发制定财政投入资金的管理办法，各成体系，无法最大限度地发挥财政资金效用。另一方面，一些领域管理部门过多，却又无法形成合力，使财政资金很难落到实处，所以财政资金重复投入与部分产业投入资金短缺的现象同时存在。

3、财政预算管理绩效不高，财政收入部分流失。随着全口径预算的实施，所有收入已基本归集于财政，有预算才会有支出，但是也有一部分漏网之鱼，预算编制中“自下而上”的特征明显固化了部门利益，难以实现政府资金的结构调整和统筹，包括一些既不属于预算外又无法统一规范到公共预算收支项目中的资金，这一部分收支往往未能纳入预算管理，财政预算缺少细化的管理手段，政策管理和实践管理环节不紧扣，使得财政收入归集效率不高。

4、财政支出实效性不高不利于经济结构优化。泰州市向企业投放财政资金偏重于创新科技，新兴产业，并取得了一定的成效，同时，我们应该看到，财政大力实施创新驱动战略的体制机制还有待进一步完善。要在遵循科技创新规律、产业发展规律和市场经济规律的前提下，进一步深化财政支出合理分配，消除科技创新中的“孤岛现象”，解决科技与经济“两张皮”问题，实现科技与经济紧密结合，促进创新资源整合、创新力量聚合，才能创造有效的经济市场氛围。

5、财政资金分配固化，引导作用不强。 泰州财政资金有一半是用于公务员、企事业单位人员管理以及工资、福利的发放，可以说50%用于养人的，30%用于民生、社会保障事业，仅20%支持企业、产业用于经济发展。财政支出结构固化现象日益严重，越来越难以发挥促进经济转型快速发展，最大程度地促进民生保障工程发展的“后盾”物质基础的作用，给财政转型升级带来难度。

四、推进泰州市财政转型升级的路径选择

1、财政收支结构的优化。

（1）优化产业结构，确保财政收入增速稳定。加大对产业结构升级的扶持力度，“做精一產、做强二产、做大三产”。一是支持农业为主导产业，以产业化、规模化、标准化为目标，实施推进现代化农业，大力支持农业合作组织以及农业规模化龙头企业，让第一产业为经济增长和财政收入保驾护航。二是在放大对装备制造业和生物医药业的传统优势的同时，加大对企业在技术创新和技术改造、节能减排和循环经济、高新技术产业化、科研成果转化等方面的财政扶持。鼓励企业做大做强，利用税收改革的契机，提高工业核心竞争力。三是积极向上级部门争取现代化服务业的专项引导资金，引导重大的现代化服务业项目向泰州集聚，大力发展港口物流、金融担保、科技服务、服务外包、旅游文化等重点产业，推进服务业优化结构、提升经济比重。

（2）统筹调度财政资金，满足经济、社会发展需要。财政资金在确保改善民生的基础上，逐步加大对教育、医疗、就业和社会保障、保障性住房等民生事业的投入力度，对一般性财政支出，严格控制，力求不断降低行政运行成本，杜绝公共资源浪费，将财政资金向基层下倾，设立专项引导资金，比如特色产业扶持专项资金、生态环境补偿专项资金、大众创业激励专项资金等，统筹调度财政资金，合理运用财政资金，以促进财政收支平衡。

2、财政预算管理的细化。

政府任何财政支出都必须贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”的规则，细化预算科目，明确到“款”级，积极向“项”级进步，财政各级主管部门必须严格按照预算来组织收入和安排支出。细化后的预算资金应当与经济和社会发展水平相适应，应该注重建立跨年度预算平衡机制，设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，为年度预算的约束预留了空间。另外，需要进一步建立政府性基金调入公共财政预算的机制，加强政府资金的统筹使用。应将国有资本经营预算调入一般公共预算的比例做灵活提高，这是政府资金统筹使用效率提高体现的一个方面。再次，一般公共预算资金调入社会保险基金预算的比例也应继续提高，这样做不仅扩大了公共财政预算调节范围，而且有助于多元有效地使用同一口径内的资金，起到调配与控制的双重作用。细化财政预算管理，强化预算管理中的每一个流程，夯实财政的“物质基础”地位。

3、财政政策选择的科学化。

（1）整合财政资金投入体制，优化资金的投向结构。发挥财政资金整体效益。整合财政资金、政策可以从两个方面入手：一方面，做好源头的整合。对财政补助、专项资金有交叉现象的，明确支持重点与功能定位，并通过财政局内部资金的归口，由固定一个科室承担支持产业转型升级的资金管理，提高其效率。另一方面，是做好方法手段的升级，从应用软件的管理，到原始发票、数据的网络化管理，避免财政支持资金的滥用与冒领。

（2）调整财政支出结构，推行财政资金绩效管理。要坚持财政资金的绩效管理，改变“重投入、轻产出”的经济支出模式，泰州市财政要对政府公共支出采取积极作为的态度，对政府开支要“有进有退”、“有所为有所不为”，对不符合产业结构升级要求的过剩行业、不可持续发展的行业，财政坚决不投入，对农业、社会保障、生态和环境保护、公共卫生、义务教育、科技研发等民生基础设施和公共服务领域的需要加大投入和财政支持力度，努力促进泰州市全面协调发展。要通过有效的绩效管理，切实为泰州市经济转型升级、新财源培育等工作提供有力支持。以市财政预算为控制指标，使财政资金的安排更具有公平性、客观性、可操作性。财政中的所有项目支出全部都要纳入到预算管理中来，统筹安排，合理利用。

（3）强化财政政策引导，加大支持地方转型升级发展的力度。财政政策扶持的企业行业需要每年定期组织专家对其进行评估，不仅要参考财政资金绩效情况，同时还要结合全市经济转型升级的需要和国家相关产业政策变化情况，评估各个领域、行业和企业的财政资金投入所起到的作用情况。从有利于形成推动经济转型升级积极引导作用入手，及时调整市财政资金的投入方向，以保障社会资金能够及时投入到有助于推动节能减排、产业结构优化的行业和企业。

泰州市地处长江经济带，属于上海和江苏比较发达的经济龙头区域，作为长江沿线三线城市，经济外向度与上海、江苏南部城市差距还比较大，再加上农业产业化程度低、第二产业不强、第三产业不发达，导致经济增长缺乏竞争力的现实，使泰州市政府面临着巨大的经济转型升级压力。为推动泰州市经济转型升级，实现跨越发展，泰州市这几年正在推行一系列财政创新、财政管理职能转变、积极财政政策，并取得了一定的成绩，我们正视转型升级中遇到的不足，不断探索出适合泰州经济发展的方式方法，不断增强财政转型在推进经济转型升级中的作用，以促进泰州经济稳定可持续发展，缩短与其他长江沿线城市的差距。