浅析我国PPP模式面临的问题及对策

武翰+章弓哲

摘要：从最早深圳沙角B电厂的拉开大幕到2016年底的2.2万亿，PPP模式的出现不仅有效地缓解了基础设施建设资金的匮乏，而且在促进经济转型升级、加快新型城镇化建设中发挥了重要作用。本文结合现实环境分析了我国PPP模式所面临的问题，并为推动其的发展提供了相应的对策。

关键词：PPP模式、政府部门、私人部门

一、引言

伴随着经济的快速发展，社会公众对公共基础设施的需求日益迫切，传统的融资模式已经无法满足对资金量需求巨大的基础建设的要求。资金的不足严重制约着各国基础设施的建设以及经济的发展，如何破除资金对基建的限制成为了各国政府极为关心的问题。一个新的概念--PPP（Public-Private-Partnership）开始进入人们的视线，其最早是在1982年由英国政府提出的，是指为了提供某种公共物品或服务，政府与私人部门之间以特许权协议为基础，而形成一种伙伴式的合作关系。

PPP模式的出现为政府进行基建融资提供了一种新的思路，其不仅可以提高公共物品建设资金的使用效率，而且有利于先进的工程技术、管理技术在基建中推广。近些年来，PPP模式在我国得到了极大的关注，国务院、财政部、发改委以及各地方政府接连颁布了一批文件，要求将PPP模式应用到我国的基建领域。但在实际运行过程中，PPP模式仍然暴露出很多问题。

二、存在的问题

（一）法律制度不健全

对于参与PPP模式的双方而言，其地位是不平等的，政府部门依靠着其所掌握的行政权力而在博弈中处于绝对优势地位。如果没有完善的法律、制度约束，政府部门就会依照自己的意愿行事，从而损害私人部门的利益，这不利于PPP模式的积极发展。然而，在我国目前还没有一部专门针对PPP模式的法律法规。

（二）项目质量偏低

我国PPP项目的发展相对于发达国家而言，无论是理论的创新还是实际的运作，其质量都不高，还处于初级阶段。理论上，对PPP模式的研究还没有形成一套完整的理论体系。实践中，项目应用范围不够宽，主要是在个别行业和局部地区试点运行，缺乏具有示范效应的成功项目。

（三）政府和市场的边界不清

相较于在传统基建模式中的主导地位，政府在PPP模式中的角色应转变为项目的参与者和监督者。由私人部门负责项目的具体过程，政府不能随意干预。在实际运行中，部分地方政府仍然存在“越位”现象，在建设中既充当了运动员又干起了裁判。对项目的过度干涉，无疑直接扭曲了市场在资源配置中的作用。

（四）面临的金融风险大

PPP项目的一个显著特点就是投资规模大、期限长，其运作过程中风险管理的优劣成为决定项目能否成功的关键。由于PPP项目的资金来源主要是贷款，因此利率的微小变动就将直接影响融资成本，进而对项目本身产生巨大的影响。同时鉴于一些PPP项目发生在跨国之间，汇率的变动以及国家的风险也将在很大程度上影响着项目的收支。正是由于PPP项目所暴露的金融风险大，因而造成了其收益率偏低，失败概率较高的现状。

（五）风险分担机制不合理

对于PPP模式合作的双方，两者的出发点是不同的。政府部门注重的是项目给公众带来的效益，为的是维护公共利益；而私人部门更注重项目给公司所带来的经济收益。因此，双方要明确项目建设中的权责，建立有效的风险分担机制，将项目面临的风险分配给相对有利承担的一方。从实际情况来看，一些地方政府为了加大对私人资本的吸引力度，往往在项目合同中加入隐性担保，从而承担了不必要的风险，为项目的发展埋下隐患。

三、对策分析

（一）加大政策扶持力度，进一步完善法律体系

完善的制度是PPP模式成功运作的保证，而政策的支持不仅会增强投资者的信心，也会在一定程度上降低项目的成本和风险。因此相关政策可以做一些调整，比如，简化立项的许可和审批制度；增强招投标条款的弹性；明确设计、建設、运营中的相关责任、统一产权界定的标准以及完善风险分担、定价机制等。

（二）培养PPP专业化人才

由于PPP模式的运作过程较复杂，会涉及到立项、招标、运营等多个方面，因此需要培养专业化人才。可以采取的是：加大有关PPP专业知识的培训力度，努力提高本土人才的质量；派遣部分优秀人才去国外实地考察、学习前沿理论以及成功应用经验；依据相关政策建立专业化的中介机构指导和监督项目的运行。

（三）划清政府与市场的边界

在PPP模式中要以私人部门为主，政府部门发挥好监督和辅助作用。对于由私人部门负责的项目过程等，政府决不随意干预。同时，政府部门要牢固树立“三个意识”，即坚持市场意识、法治意识、契约意识；要致力构建“三个清单”，即权力清单、责任清单、负面清单；要力争实现“三个突破”，即技术层面的突破、监管层面的突破、改革层面的突破。

（四）加强风险管理、设计合理分担机制

在项目运作时，首先由政府部门对项目的风险进行严谨的识别，然后通过定量的方法评估风险发生的概率以及对项目的影响程度。在风险识别和评估的基础上，根据项目双方所能承受风险类型来配置风险。政府部门易于把握政策的变更，应该承担政策风险；私人部门易于经营、管理项目，应该承担财务风险、营运风险；而对于一些不可抗力的风险，应该依照实际情况由双方共同承担，并且要根据项目的进展变化及时调整风险分担规则，建立风险配置的动态管理机制。

参考文献：

[1] 杨秋波，侯晓文. PPP模式风险分担框架的改进研究[J].项目管理技术， 2008， （8）：13-17.

[2] 赵晔. 我国PPP项目失败案例分析及风险防范[J].地方财政研究， 2015， （6）：52-56.

作者介绍：武翰章（1992-），男，山西大同人，山西财经大学2016（金融工程）学术硕士研究生，研究方向：金融资产定价。

弓哲（1994-），男，山西晋中人，山西财经大学2016（金融学）学术硕士研究生，研究方向：商业银行经营管理。