联合国教科文组织背后的战争

姚蒙+赵觉珵+王天迷+丁雨晴

美国退出的决定意味着形势再次突变，无论谁当选，都将接手一个陷入混乱的机构，承受更大的压力。

总干事选举、美国和以色列高调“退群”、某些会员欠费、内部政治纷争加剧，联合国教科文组织（UNESCO）迎来“多事之秋”。

“这是一个灾难性的决定。”

“在高雅的巴黎塞纳河左岸，联合国教科文组织总部依旧现代化，但已有些褪色。几名外交官正在走廊里来回踱步，他们不知道该组织是否仍有未来。”英国路透社描述的这一幕发生在10月13日，UNESCO选出新总干事之前，美国突然宣布退出后一天。

从投票过程来看，这次UNESCO新总干事的竞争异常激烈。经过5轮投票，原本并不被看好的法国候选人、前文化部长阿祖莱仅以两票优势击败卡塔尔候选人。

一名知情人士表示，美国在新总干事选举进入白热化阶段宣布退出，在一定程度上打乱了该组织的行政工作，对于即将卸任的现任总干事博科娃的任期是种破坏。可以看出，美国此举是想表达对她的不满。但总体而言，这对新总干事的竞选以及对普通员工的工作没有实质性影响。大家拿到推进各项工作的预算没有太大变化，毕竟美国停缴会费已有6年时间。

保加利亚人博科娃的任期从2009年开始。2011年，巴勒斯坦以成員国身份加入UNESCO后，美国暂停支付每年约8000万美元的会费（占该组织总会费收入22%）。当时，美国和以色列是该组织194个成员中，14个反对巴勒斯坦加入的国家中的两个。与常任理事国拥有否决权的联合国安理会不同，UNESCO的决定基于少数服从多数原则。2013年，美国的投票权被取消。

此次宣布退出，美国称是针对该组织对以色列有偏见。“我认为这是一个灾难性的决定。”法国驻教科文组织前代表丹尼尔·隆多对媒体说，“这严重危及该组织根本性质，即具有全球普遍性，并意味着多边主义基本概念的破裂”。

遭遇“历史性挑战”的根源

法国外长勒德里昂在发给阿祖莱的贺电中表示，UNESCO正面临“历史性挑战”。她能否解决该组织面临的危机？据了解，由于太年轻、经验不太丰富，一些UNESCO内部人士不太看好阿祖莱。

知情人士表示，阿祖莱即将面临的“政治化”问题非常棘手。该问题根植于“基因上的矛盾”。UNESCO的宗旨是“于人之思想中构建和平”，其在联合国相当于“大脑”，承担“智库”的功能。以前，执行局各国席位主要由教育家、艺术家等担任。然而知识分子工作会出现一个问题，就是他们的想法和方案推行不下去，有些时候，他们的方案就连本国政府都不同意。于是在日本人松浦晃一郎担任总干事期间（1999年至2009年），教科文组织规定执行局席位须得到本国政府授权。外交家等政治人物有能力将项目推行下去，但他们与政治的联系也随之带来“政治化”问题。另一方面，与许多国际组织不同，UNESCO可以缔结国际条约，其具有“国际法”的重要作用也为其带来了更复杂的政治因素。这名知情人士说，UNESCO掌门人既需要学术能力，又需要外交眼光与手腕，以及较强的领导力。

不过，有中国学者认为，该组织整体而言是受到国际社会认可的，其面临的都不算大问题。复旦大学联合国研究中心主任张贵洪表示，其他一些联合国机构可能受国家或者政治集团的控制更严重，但UNESCO的活动相对还是比较独立的。

至于美国宣布退出的影响，张贵洪认为，肯定会给UNESCO带来一些麻烦。除了经济状况，美国盟友在参与UNESCO工作时会考虑美国的态度，尤其是当该组织想推行与之不一样的文化价值观时，这些国家会选择不合作。中山大学国际问题研究院副院长王学东对《环球时报》表示，1984年，里根政府以UNESCO深受苏联影响为由退出，直至2003年重返，当时确实给该组织造成不小影响。但时代已经不同，如今新兴国家崛起，世界更加多元，UNESCO不再是美国等西方国家可以一手控制的了，这也是美国选择退出的深层原因。而且，这种退出很有可能只是暂时的。

“现金太少，政治太多”

近年来，这个旨在促进教育并捍卫人权的组织，有时还被当做探讨成员之间政治或历史纠纷的“论坛”。美国《纽约时报》引述欧洲对外关系委员会高级政策研究员拉普诺尔的话说，如今，UNESCO过于频繁地被一些国家用于对其他国家发起主要具有象征意义的“激烈抨击”。除巴以冲突外，一些成员还利用该组织“一味重复”历史争议、争夺文化遗产归属地并挑战竞争对手的国际合法性。比如俄乌两国在克里米亚问题上争执不下，乌克兰指责俄通过该组织使其吞并行为合法化；塞尔维亚阻止科索沃成为会员国等。美国还指责UNESCO让叙利亚领导人巴沙尔的代表留在该组织人权委员会。

一名在UNESCO任职的外交官还说，“一些国家正利用拖欠会费来试图对有关项目施加影响，尽管该组织的宗旨是团结并为各国营造和平氛围”。比如，日本在南京大屠杀档案入选世界记忆遗产名录后拒缴会费。

“现金太少，政治太多，UNESCO艰难求生”，路透社称，巴以问题等政治纠纷带来的是“经济危机”。由于缺乏来自美国的资金，在全世界拥有约2000名雇员的UNESCO已被迫削减项目、停止招聘并利用自愿捐款弥补亏空。2017年的预算约为3.26亿美元，几乎只是2012年时的一半。“我们必须用更少的钱少做事。”该组织一位不愿透露姓名的官员对媒体说，“我们想展示更好的形象，但没有资金很难改变我们的形象”。该组织网站显示，成员共拖欠6.5亿美元会费，其中美国拖欠约5.5亿美元。

路透社称，在一些外交官看来，美国退出的决定意味着形势再次突变，无论谁当选，都将接手一个陷入混乱的机构，承受更大的压力，因为其未来的资金来源和使命都充满悬念。

新掌门曾收到多方抗议信

赢得这场“至关重要”的选举、接手危机笼罩的UNESCO的是现年45岁的阿祖莱，她是继博科娃之后该组织的第二名女性掌门人，也是首位犹太裔总干事。

尽管存在国际组织所在国公民不得竞选该组织最高职位的不成文规定，然而阿祖莱依然在奥朗德的鼓励下参与竞选。在一些希望阿拉伯人能首次执掌该组织的人看来，这是“对阿拉伯国家的冒犯”，法国外长勒德里昂曾收到一封来自50位阿拉伯学者的抗议信。由于阿祖莱具有犹太血统，一些人还在社交媒体上对她发出暴力反犹言论。

路透社称，所有竞选UNESCO总干事的候选人都表示要致力于“去政治化”。然而阿祖莱胜出的过程就带有浓厚的政治色彩。在外界看来，她出人意料地获胜得益于地区竞争，是海湾国家之间外交嫌隙的证明。在前几轮投票中，卡塔尔候选人的得票多于阿祖莱。《纽约时报》说，虽然阿拉伯国家都认为，是时候轮到阿拉伯人领导UNESCO了，但卡塔尔、埃及、黎巴嫩和伊拉克各推出一名候选人，而非共同协调行动，而且埃及与沙特等国家指责卡塔尔支持恐怖主义，与伊朗走近。《纽约时报》称，UNESCO总干事选举采取秘密投票，但阿祖莱在最后一轮“逆袭”获胜，有可能是受益于卡塔尔与埃及的对抗。

摘编自《环球时报》