国家监察体制改革试点积累可复制经验

吴建雄

国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央确立的一项事关全局的重大政治改革，是落实党的十八届六中全会精神的重大举措，对于坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，進一步整合反腐败工作力量，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，具有重大而深远的意义。

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三地设立各级监察委员会，探索实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

2016年12月底，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了一项重要决定——《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。

2017年1月，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调：“要积极稳妥推进国家监察体制改革，加强统筹协调，做好政策把握和工作衔接。”这为进一步深化国家监察体制改革指明了方向。

中央选择在北京市、山西省、浙江省 开展国家监察体制改革试点，为监察法的制定和监察体制改革在全国推开提供重要借鉴。今年1月至5月，北京市及其所辖16区县，浙江省及其所辖11个地级市、90个县市区，山西省及其所辖11个地级市、119个县市区监察委员会全部宣告成立。

三地试点直击改革关键点

全国人大常委会做出试点工作决定后，北京市、山西省和浙江省的监察体制 改革试点工作依法启动。

通观试点地区的改革实践，均抓住了几个关键点：

其一，三地在改革试点中突出“转隶”这个工作重点，强调转隶部门及人员必须是检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪部门及人员；逐个审核拟划转人员的干部档案，并通过组织部门、驻检察院纪检组等多渠道了解情况，把好入口关，特别是政治关、廉洁关。

其二，三个试点地区坚持“全融合”理念，围绕机构设置，监委与纪委共同设立综合部门、信访部门、案件监督管理部门、案件审理部门、执纪监督部门和执纪审查部门，履行纪检监察两项职能。

通过统筹安排、整体谋划，做到机构不增加、人员不扩编、级别不提升，机构编制和人员配置向主责主业集中。重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量，把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门，把熟悉法律知识和诉讼业务的干部充实到案件审理部门。

其三，三个试点地区坚持做到办案力度不改、节奏不变、尺度不松。例如，浙江省监委成立后不久便全面运转起来，不仅认真履行监督职责，主动出击，查找问题线索，还认真履行调查职责。

四大工作特色

三个试点地区大胆改革，勇于实践，积累了可复制的经验，也体现出了鲜明的工作特色。

——体现了党对反腐败工作集中统一领导。北京市委、山西省委、浙江省委分别对试点工作负总责，各级党委担负主体责任。

北京市成立了深化监察体制改革试点工作小组，将市人大、市纪委、市委组织部、市委政法委、市检察院、市编办、市财政局等部门纳入成员单位，强化对试点工作的领导、统筹与服务。

浙江省、山西省均成立了由省委书记任组长，省委副书记、省纪委书记任副组长，省人大常委会、省检察院等相关部门负责同志任成员的改革试点工作领导小组，确保试点的各项工作有序推进。

——强化了人大及其常委会的权力监督。监委由本级人大产生；监委主任由本级人大选举产生；监委副主任、委员，由监委主任提请本级人大常务委员会任免。监委对本级人大及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

——推进了监察体制改革的机制创新。中央之所以先行开展国家监察体制改革试点，就是希望使顶层设计与基层实践更好结合，以创造可复制的经验。

三个试点地区均把制度创新作为重中之重，创制了涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容的监察业务运行工作规程，细化了全国人大常委会授权的12项措施和中央试点方案明确的技术调查、限制出境等2项监察措施使用程序和办法。

浙江还重新设计了纪检和监察措施的使用审批程序，确保各项措施规范有序：对同级党委管理的干部采取措施，必须经监委领导人员集体研究决定，监委主任批准；对普通对象采取监察措施的，则按措施的重要性，设置不同层次的审批程序。对于后者，如采取谈话、询问、查询等不涉及人身、财产权利的措施时，授予监委分管领导审批的权限；采取查封、扣押、冻结等涉及财产权利的措施时，授予监委分管副主任审批的权限；采取搜查、技术调查、限制出境等涉及人身权利的措施，必须经监委主任批准，请公安机关协助执行。

留置措施是一项崭新的制度设计。试点地区相继制定了严格的程序规范。规定采取留置措施的，需监委领导人员集体研究、主任同意后报上一级监委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批，期限为三个月；使用、延长、解除留置措施，市县两级监察机关都需报省级监察机关备案，而省监察委则需报中央纪委备案。

——贯穿着依法控权、监督制约的法治原则。从试点地区的监察范围看：浙江省纪委、监委相关负责人已表示，监察委员会完成组建后，将按照管理权限对中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关，国有企事业管理人员以及其他履行公职的人员依法实施监察，做到无死角、全覆盖。

从试点地区监察权的运行看：一是监委内部监督制约，实行执纪监督和执纪审查部门分设，建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。

二是监察决定与监察执行的适度分离，明确监委在查办职务犯罪案件中承担查询、查封、扣押、搜查、勘验检查以及采取技术调查、限制出境等工作，由公安机关支持配合或具体执行。

三是建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，明确监委对职务犯罪案件调查终结移送后，由各级检察机关案管中心受理分流案件，侦监部门审查决定是否采取强制措施，公诉部门审查起诉和提起公诉。对监委移送的案件，如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的，可退回监委补充调查，并拥有决定不起诉的权力，监委对检察机关的不起诉决定，也有相关的复议程序。在查办职务犯罪案件中，监委与检察机关是互相配合、互相制约的关系。

为构建党集中统一领导的

反腐败工作体系做好准备

在下一阶段继续深化国家监察体制改革的进程中，仍需把握好以下几个关键点：

其一，统一思想，凝聚共识。三个试点地区的经验告诉我们，深化国家监察体制改革涉及到各级政府和各级检察机关的职能分割和人员调整，涉及到国家法律的修订与完善。因此，统一思想认识，是监察体制改革试点工作稳步推进的重要前提。

在基本思路上，深刻理解坚持党的统一领导，扩大监察范围、整合监察力量，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系的必要性；

在基本内涵上，深刻理解改变监督权的配置模式，将监察、侦查等执法权能从行政权和检察权中分离出来，提升整合为集中统一的国家监督权的合理性；

在基本要求上，深刻理解监察机构必须坚持在党的绝对领导和纪委负责的框架下开展，坚持人民代表大会制度、由人民代表大会选举产生的正当性；

在职能定位上，深刻理解国家监察机关是国家反腐败专门机构，是党的主张转化为国家意志的重要载体，通过监督国家机关和公务员秉公用权、廉政勤政，确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的目的性。从内心激发出充满无穷动力的责任担当，为建立集中统一、权威高效的监察体系，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争尽职尽责。

其二，加强立法，保障改革。深化国家监察体制改革要在全国推开，有赖于在试点工作取得经验的基础上，将行政监察法修改为国家监察法。

根据全国人大常委会立法安排，《中华人民共和国监察法（草案）》已于6月24日初次审议。根据中央关于监察体制改革的时间表和路线图，预计在2018年的十三届全国人大一次会议上，将审议通过国家监察法。

其三，未雨绸缪，打好基础。按照2017年6月王岐山同志在贵州的讲话要求，非试点地区现在已经可以考虑着手做好试点推开前的准备工作，关注和借鉴试点地区监察体制改革成果，做到未雨绸缪，打好基础。

（摘自《瞭望新闻周刊》）endprint