发展循环经济，政府该如何作为

王有鸿　费威

【摘要】 针对“十三五”时期我国经济发展面临的挑战，如何实现经济效益与环境效益的双赢成为亟待解决的问题。发展循环经济模式、逐步完善逆向物流，是解决这一问题的有效途径。而循环经济的发展，离不开政府的政策扶持。

【关键词】“十三五” 循环经济 政府职能 闭环供应链

【中图分类号】F21 【文献标识码】A

只有发展循环经济，才能确保经济的可持续发展

我国是一个人口总量多、人均资源分布不均的发展中国家，长期以来我国的经济发展模式一直处在传统阶段，经济结构不合理问题凸显，资源消耗量大、利用率低、回收率低等问题造成了资源环境破坏。目前，原材料以及能源的短缺已经成为制约我国总体经济规模扩张的主要因素，粗放型资源开采、有限资源耗费过多等使得环境状况进一步恶化。我国污染物排放量较高，如氮氧化物、二氧化硫等气体排放量超标情况较多，工业废水大量排放，废弃物数量较多，国家在治理环境方面也投入较大，但只有通过加快经济发展模式的转变，过渡到循环经济发展阶段，才能确保经济的可持续发展。

发展循环经济，不仅要加强企业生产、产业布局、社会消费等方面的循环建设，同时在很大程度上也需要政府的支持。目前，我国国有经济仍占据主导地位，经济增长长期依赖于政府的推动甚至是直接的投入。对企业而言，发展循环经济需要承担更多环境保护方面的责任，这可能在一定程度上影响企业的经济效益。企业作为“理性经济人”，其目的是追求经济效益最大化，这决定了其在循环经济中多处于被动消极状态，往往需要政府在法律及政策上给予扶持。循环经济作为一种经济发展的新型模式，主要由资源开发生产和废弃物回收利用两方面构成，企业仅依靠自身是难以实现资源循环利用的，只有在政府的引导支持下，才能完成整个循环经济的过程。在很大程度上，发展循环经济是对传统经济模式的改进，政府是否能够制定科学的法律、法规、政策来进行规范和约束，对循环经济发展尤为重要。因此，政府要充分起到促进循环经济发展的作用，以实现社会经济绿色、低碳、循环、全面协调可持续发展目标，作出有利于循环经济发展的决策。

“十三五”时期政府在循环经济发展中面临的挑战

相比于以往时期的经济发展态势，“十三五”期间的经济发展充满机遇与挑战。从国际角度来看，外部需求、能源供应与应对气候变化三个方面不容乐观。我国一次能源，如石油的对外依存度在2016年已经高达64.4%，能源成本直接受到国际能源价格变化的影响。同时，发达经济体纷纷研发新能源以应对全球环境污染现状。中国作为一个能耗大国，同时也是一个二氧化碳排放大国，为应对气候变化，发布了《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》，提出未来在提高能效和减排方面需要更多的投入。从国内角度来看，产业结构不合理等问题仍待解决。我国经济发展前景广阔，但不持续、不协调问题仍旧显著，使得加快实现产业优化转型、提高能源资源使用效率的需求更为紧迫。

我国为应对“十三五”时期发展中存在的挑战，提出了经济社会发展的中心是提高发展质量和效益，以创新、协调、绿色、开放、共享为发展理念，在保证经济中高速增长的同时，发展新产业、新业态，改善总体生态环境质量。推动绿色低碳循环发展与循环式生产体系的发展，加强废弃垃圾回收系统的完善，推进生产与生活系统循环链接。强化各类指标的规范性，实行资源数量与强度两方面管制，减少资源过度浪费消耗现象的发生，提高利用效率。

在循环经济发展过程中，政府职能如何发挥

近年来，由于我国人民生活水平和市场经济的迅速发展，消费者对产品的质量、外观、价格、体验等要求越来越高，产品更新换代速度加快。被市场淘汰的产品数量增多，从而产生大量的工业和生活废弃物，加快了环境恶化的速度，威胁着公众的生活。因此，在经济快速发展的整体环境下，要将实现绿色、低碳、循环、可持续发展放在重要战略地位上，减少各个产业的环境污染。由此，一种新型物流方式应运而生，即不同于以往从生产者到消费者的、相反方向的物流过程——逆向物流。逆向物流的主要目的是使資源利用率实现最大化，以减少对环境的破坏，通过对处于被淘汰或废弃状态的产品采用不同的技术方法，进行反向流体活动，实现资源整合以及回收循环利用或无害化处理的整个物流过程。政府的职能主要是通过制定相关的法律和政策，来规范和促进企业逆向物流网络的建设。

借鉴国外成功立法经验。逆向物流领域的立法目的主要是：明确系统中的废弃物以及相关技术等对应的工作主体，并约束其行为，促使企业从生产流程的源头开始尽可能地减少废弃物的产生，并加强废弃物的循环回收利用。国外在逆向物流立法方面具有很好的示范作用，有许多值得我国研究学习的地方。日本已经颁布了多部有关回收循环方面的法律，阐明生产商、零售商和消费者在废弃物生产、回收与处置利用过程中的责任分工。日本政府为鼓励支持研究人员在循环经济方面的探究，制定了有关的津贴补助。德国在《包装废弃物处理法》中对包装材料回收利用率的具体数值作出了明确规定。美国出台的《2005年国家能源政策法》鼓励企业使用新型技术来提高能效，明确了在节约能源和提高能源利用率方面的责任与义务。美国加州颁布的《综合废物管理法令》具体规定了各个城市在减少废弃物方面的任务，以及未完成规定目标的惩罚措施。

制定优惠政策。根据已有的经验，政府可通过下列几种方式支持企业逆向物流工作的开展。首先，政府应提供一定的技术支持，协助特定符合标准的有关企业做好逆向物流工作的开展。其次，应对逆向物流相关项目提供资金支持，如实惠方便的融资贷款。再次，政府应对逆向物流企业制定专门优惠政策，如直接减免营业税或所得税等，使其直接或间接地享受税收优惠。同时，就企业而言，政府要引导其树立绿色循环的生产观念，增强充分利用、回收利用资源的意识。政府要通过各种途径帮助企业扩展逆向物流网络建设，如企业独立自建、联合建立以及逆向物流的外包工作，对于具体的构建模式，应该依照企业自身的情况以及所处地区的客观环境条件，进行多方面考量。

从“十三五”时期我国经济发展的主要目标和任务可以看到，加快调整和优化产业结构、走节能减排可持续发展的路径是今后时期我国经济发展的必由之路。依照我国经济发展现状分析，我们必须选择循环经济的发展模式，逐步建立完善逆向物流，而由于逆向物流的外部性使得政府在其中发挥了不可替代的作用。通过借鉴已有经验，政府应该通过优惠补贴等政策加以引导，积极培育企业、区域产业建立闭环供应链，并根据不同产业领域及区域特点实行不同措施，同时要建立健全法律规章制度，培养经济活动过程参与者绿色、循环、低碳、经济的发展观念，营造循环经济发展的整体环境。利用更多的定量模型分析政府具体政策的实施效果，并构建相应的评价指标体系，建立完善相关数据库。这些将为我国逐步实现循环经济模式、应对新时期的挑战，起到不可替代的作用，具有十分重要的价值。

（作者分别为山西省运城市运城学院经济管理系副教授；东北财经大学经济学院副教授）

【注：本文系2016年山西省社会科学界联合会重点课题 （课题编号：SSKLZDKT2016135）的阶段性成果】

【参考文献】

①张洁清、彭宁：《大气污染防治的全球行动及我国的参与建议》，《环境保护》，2017年第4期。

②黄友文：《基于供应链的铸造企业逆向物流系统研究》，《市场论坛》，2017年第1期。

③朱红伟、刘园、齐宇、刘倩：《循环经济中政府与市场的作用及其关系探讨》，《中国发展》，2005年第1期。

责编/贾娜 美编/于珊endprint