“两法”衔接机制运行实际困惑与突破

刘东海　李梅

摘 要 “两法”衔接机制重要意义逐渐凸显，然而在实际操作中仍存在一定问题，本文试图在考量“两法”衔接构建过程的基础上，围绕“两法”衔接机制运行过程中存在的诸多困惑，探讨如何不断完善“两法”衔接机制，提高行政执法与司法的整体合力，有力打击违法犯罪活动。

关键词 “两法”衔接机制 行政执法 刑事司法权

作者简介：刘东海、李梅，北京市密云区人民检察院。

中图分类号：D908 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.006

建立和完善行政执法和刑事司法相衔接机制是列入司法改革的一项重要任务，也是促进依法行政、公正司法的有效举措。然而，“两法”衔接现实运转情况如何，“两法”何以有效衔接？ 仍然是制约“两法”衔接有效运转的难题，需要予以探讨与厘清。

一、价值考量——“两法”衔接机制构建过程及重大意义

“两法”衔接机制的构建主要分三个阶段：第一是理论探索阶段。这一阶段主要表现为理论界的初步探讨，大致从 20 世纪 90 年代至 2001 年。

第二阶段自2001 年至 2012 年，是“两法”衔接机制的实践发展阶段。2001年5月，为进一步深化“整顿和规范市场经济秩序”专项工作，国务院作出了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，在该决定中第一次提出“两法”衔接的概念。随后国务院进一步出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，将“两法”衔接提上法制日程。2011年2月，中办、国办对国务院法制办等部门《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》进行了联合转发，该《意见》是迄今为止关于“两法”衔接工作的层级最高、内容最明确的指导性文件，也是今后开展这项工作的最主要依据。

2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定正式将“两法”衔接写入中国共产党决定之中。该决定促使“两法”衔接进入到第三阶段，即全面深化阶段。自此，完善“两法”衔接机制成为贯彻落实党的重大决策性工作，并在推动法治中国建设方面发挥着重要作用：一方面它为从根本上防止以罚代刑、有罪不究、降格处理等现象发生；另一方面它能充分发挥行政执法与刑事司法发挥各自优势，提高办案效率。

二、实践困惑——“两法”衔接工作的实践探索和存在问题分析

我院“两法衔接”机制始建于2010年。2011年3月，我院与区政府法制办公室、公安局、司法局等联合出台了《关于开展行政执法与刑事司法衔接工作实施意见》。依据该《意见》，成立了密云区行政执法与刑事司法衔接工作领导小组，由一名常务副县长任组长，检察院、公安局、政府法制办、监察局的一把手任副组长，21个行政执法或司法成员单位中的主管副职为成员。組织机构建立后，一是专门召开了机构成立大会，在全区开始了“两法衔接”的启动工作。二是陆续在区里建立起了行刑衔接网络共享平台。三是经工作，行政执法的成员单位逐步扩大。目前，全区的行政执法成员单位共计27个。

2016年8月下旬，随着北京市检察机构改革的顺利进行，我院按要求将原来由审查逮捕部门行使的侦查监督职能分离出来，新成立了侦查监督部，专司对公安机关、行政执法机关等执法活动的监督。我院侦查监督部自成立以来，在行刑衔接方面重点做了以下工作：一是加强对行刑衔接工作文件的学习和领会，以便全面掌握和了解此项工作；二是听取政法委和区法制办就如何开展好行刑衔接工作的意见，争取区委政法委和法制办的支持；三是到水库管理处、密云国土分局，就行刑衔接工作开展情况进行了对接，并就近期发生在我区影响较大的三起破坏国土资源、水资源的案件情况听取了汇报，要求行政执法机关在向公安机关移送案件的同时，需向检察机关进行备案，检察机关适时介入，实施监督；四是与公安机关就行刑衔接工作进行沟通，并就行政执法机关移送的案件的进展情况进行了了解。

在各方面的努力下，“两法”衔接工作取得了一定的成绩，但仍存在一定的问题，主要表现在以下几方面：

（一）行刑衔接网络共享平台运行效果欠佳

第一，思想认识不够。部分行政执法机关在“两法”衔接工作中尚未形成主动接受监督的意识，认为推广“两法”衔接工作是检察权扩张的手段，存在敷衍了事等现象；第二，选择性录入现象较为普遍。刑衔接网络共享平台应涵盖所有行政执法机关办理的行政处罚案件，但在实际操作过程中，多数行政执法机关在录入上并不规范，存在选择性录入现象。

（二）“两法”衔接中行政执法机关和司法机关之间缺乏内在的契合因素

“两法”衔接工作起源于整顿和规范市场经济秩序的现实需要，而非法律规定。这种现实的需要使得“两法”衔接关系处于不特定性。起初出于特定的专项活动，“两法”衔接工作由行政机关主导；专项活动结束，行政机关注热情减退，检察机关又以法律监督的身份力图主导“两法”衔接工作。如何正确定位“两法”衔接中行政执法权与检察权直接的关系，寻求内动合力，是当下必须解决的重要问题。

（三）同质和类似行为、案件处理不一致现象时有发生

行政机关因需要管理繁杂社会公共性、即时性事务，因此设定的执法部门数量多、形式多，加之各地行政机关基于地域差异等原因，导致执法不统一。即使有统一的标准，由于自由裁量掌握的度不同，导致同质和类似行为、案件处理不一致现象时有发生。endprint