浅谈PPP模式中的风险问题

文/杨林青，中冶华天南京工程技术有限公司

PPP模式是Public Private Partnership的缩写，是一种企业与政府共同出资，合作建设基础设施以及公共服务的模式。企业往往负责项目的设计，后期建设以及运营维护工作，而政府部门则需要对企业的行为进行监管，保证公众利益。

PPP模式不是新鲜的事物，近年来，我国许多地区涌现出PPP合作模式的成功案例，如2016年，中冶华天成功签订了六安集中示范园区城镇化建设的PPP项目合同。众多的实践案例证明，PPP模式为社会的基础建设做出了巨大的贡献。然而，尽管PPP模式拥有众多的便捷性，其背后仍然存在一定风险问题。控制PPP模式在运行过程中可能遇到的风险具有重要的社会管理意义。在新常态的背景下，PPP对于推动市场资源配置有重要的作用，因此，研究PPP模式的风险问题有重要意义。

1 PPP模式管理风险问题分析

1.1 管理模式单一，系统化较低

在PPP合作过程中，企业与政府分别承担不同的责任，扮演不同的角色，对于各项责任与工作的说明以文本文件为主，而文字性的描述往往对于主体的行为缺少可靠的约束作用。就PPP合作文件内容而言，许多文件中并没有对PPP财政模式的风险问题以及承担责任进行全面的说明，关于风险的定义也较为模糊。PPP项目中的风险往往较为隐蔽，尤其是财政风险与法律风险，需要专业人员进行判断，企业与政府难以做出全面系统的风险防御措施。最后，我国关于PPP模式的风险防范并没有贯穿于PPP合作的全过程，在不同的项目实施阶段往往会存在不同的风险，相应的防范措施也应该进行升级与改变。最后，不同的地区以及行业之间的PPP模式差异问题也没有收到妥善的考虑，例如，在合作中，是否应该为政府留有一定的自主操作空间，政府的自主决策权利范围应该控制在多大。

1.2 缺乏统一的PPP管理机构

各个国家部门对PPP项目的管理相互牵制，但PPP项目仍然缺少直接引导与管理的部门。因此，在实践中，PPP多头发声，项目推行受阻的现象时常发生。在这种推行背景下，地方部门在推行P PP模式时可能会由于缺少监管与引导而产生不必要的财务，经济风险，损害公众利益。另外，我国缺少专业的PPP项目管理人员，在许多项目实施中，从上级到下级部门的信息沟通不够畅通。最后，PPP项目往往是由项目人员自行监督，容易滋生内部腐败等问题，不利于财务资金的管理核算，引发风险问题。

1.3 地方政府缺乏PPP风险管理意识

在经济新常态背景下，全国经济增长速度放缓，PPP模式成为了许多地方政府推动基础建设的新方式，在该环境下，PPP模式可能带来的风险问题并不是当地政府推行PPP模式中主要考虑的因素，时常在管理中被忽视。尤其是某些基础建设落后，财务资金有限的地区，政府为了搭上PPP的顺风车，对国家财政部门关于防范财务风险的文件置若罔闻，一味追求快速的搞好基础建设。总体而言，政府只有在遇到强制性的规定才会加紧执行，没有规定就会忽视，也有一小部分政府会对国家规定敷衍了事，大部分政府缺少主动辨识风险，管理风险的能力，缺乏风险管理意识。

2 PPP模式风险的防御对策分析

2.1 完善PPP模式的法律体系建设

我国司法部门以及相关部门应当加紧PPP项目的立法制约，形成相应的规章制度条例，让PPP模式在推行过程中有法可依。一方面，不断完善政府的核算、监督流程，提倡公开，公平，公正，对预算的约束进行合理的改革，鼓励当地政府将PPP支出纳入到政府财务预算中来，做出中长期的规划。另一方面，强制要求仔细记录PPP模式实施过程中的问题，让PPP项目的开展情况得到真实的记录反馈，建立中介机构库以及专家库等资源中心，提高PPP模式规范度 [1]。

2.2 加强PPP投资规划与相关管理

在推行PPP模式时，政府与企业应当充分考虑当地使经济建设情况以及基础建设能力，结合企业的业务规模、方向，提供特定的PPP规划方案。尤其是，在对不同的地区采用相似的PPP模式时，需要重点考虑政府实力，企业资金等问题，对项目建成后的维护、收益等情况进行合理预估。除此之外，加强对PPP投资前的资源规划管理，对推行过程中的每个环节都要进行合理的推算，节约建设资源 [2]。

2.3 进行合理的PPP架构设计

在进行政府与企业的PPP责任、工作设计时，应当充分考虑收益、风险等问题。尤其在设计风险机制时应当鼓励最有能力管理风险的一方进行风险的管理，主要有以下几种管理机制。第一，设定科学的建设财政投入机制，确定政府与企业双方的支出责任。第二，调整现有的价格机制，结合未来的财政收益，PPP项目收益等数据进行规划，许从而减少由于价格机制不合理可能潜藏的财务风险。第三，在融资设计上，鼓励政府通过隐形担保的方式参与PPP管理，此外，也可以选择政府成立基金会等方式加强对PPP模式的融资引导支持。政府应当促进市场化的融资行为，鼓励市场企业积极参与基础建设 [3]。

3 结论

众多的实践案例证明，PPP模式能够有效推动社会的进步，提高人们生活水平。从微观机制上而言，PPP模式为社会提供了新的基础建设方式，从宏观上而言，政府与市场的关系发生了微妙的变动。即使在不同的地区推出类似的PPP项目，也往往会由于资本，人力等资源的限制而面临较大的不确定性。本文提出，应当通过加强法律建设，改善PPP架构设计模式等方式减少风险，提高效率。

[1]王树文.“一带一路”PPP模式中风险分析及风险规避路径选择[J].东岳论丛, 2016, 37(5)：68-75.

[2]周东蜜.政府公益项目PPP模式风险管理研究——以南宁昆仑关关帝庙项目为例[D].广西大学, 2016.

[3]张茜.城市供水项目PPP模式风险管理研究[D].西安建筑科技大学, 2016.