全面深化改革的关键是简政放权

■于新东/文

全面深化改革的关键是简政放权

■于新东/文

问题在于，政府之手总是会不由自主地插手到微观层面，而违背其存在的初衷，从而添乱。而市场之手又总是会如脱缰的野马毫无驾驭，无限放任的结果就是供求失衡，从而引发经济危机。因此，只有科学合理地界定政府与市场各自的职能边界，特别是明确政府职能，才能相安无事、相辅相成、相得益彰。

上接之（一）

三、顶层设计的第二步：科学定位、转变职能

关系的问题。回顾一段经典历史文献中的真知灼见非常有价值。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，针对过去及当时国家对企业统得过多过死问题，十分深刻而鲜明地指出“没有触及赋予企业自主权这个要害问题，也就不能跳出原有的框框。”进而强调“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要。”并为此在紧接着的阐述中具体规定了政府机构管理经济的主要职能。说实话，我们既应为此而自豪，因为差不多三十年前，我们就已经认识到、提出来、并付之行动了；我们又应为此而惭愧，因为同样将近三十年过去了，虽不能说完全没有破题或者进步，但至少问题依然存在、个别甚至十分顽固。

从现实来说，我们党对政府职能定位问题的理论探索和具体实践从来没有停止过，而且可以十分肯定的是我们今后还将不断探索完善下去。根据多年来的实践经验，对于政府职能定位也已形成相对一致的共识。党中央有关文件已经对政府职能作了十分精辟的最新概括，即“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重

从理论来说，政府职能定位问题实质上就是政府和市场孰轻孰重、孰强孰弱的问题。这既是一门科学，又是一门艺术，其关键就在于如何把握好一个“度”。从微观角度来说，政府管不了也管不好由一个个分散主体决策的经济行为，“看不见的手”反而能加以自动调节；从宏观角度来说，市场由于其分散性与复杂性所决定，个体难以或者甚至无法自动从总量即宏观的角度予以调节，这就决定必须动用“看得见的手”即政府干预。正是这两手的适度运用，微观层面的资源配置不仅高效而且简约，宏观层面的资源配置得以公平与均衡。可是问题在于，政府之手总是会不由自主地插手到微观层面，而违背其存在的初衷，从而添乱。而市场之手又总是会如脱缰的野马毫无驾驭，无限放任的结果就是供求失衡，从而引发经济危机。因此，只有科学合理地界定政府与市场各自的职能边界，特别是明确政府职能，才能相安无事、相辅相成、相得益彰。

从历史来说，改革开放以来，我们党就十分注意研究解决政府职能定位的问题，特别是政府与企业大问题的决定》中进一步明确地方政府要加强“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。这都不禁让人拍案叫好！如果政府能干好这几条，不仅可以很好地解决好长期困扰我们的政府职能“越位、缺位和错位”等问题，而且已经相当地不容易。因此，政府何苦再揽那些干不好、干了也费力不讨好的事呢？

四、顶层设计的第三步：建章立制、依法行政

从现实意义上讲，简政放权有关的不管是思想出发点、良好的意愿，还是机构的设置、职能的设定、权力的划分、责任的履行等，都立法明确下来。一句话，把简政放权顶层设计有关的党的意志和路线方针政策等统统以立法的形式加以明确，使之规范化、程序化、制度化和法律化。一方面可以凡事做到师出有名，所谓名正则言顺；另一方面可以凡事做到从心所欲但不逾矩，所谓不以规矩无以成方圆。惟其如此，顶层设计的良好愿望才能化为现实，才能确保一切党政机关在宪法和法律范围内活动，才能使任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

从实践操作上讲，就是必须坚持用制度管权管事管人，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。具体对于简政放权而言，在内容上，简什么政、放什么权，要立法；在时间上，什么时候简政放权，简政放权到什么时候，要立法；在保障上，简政放权后赋予了企业、社会和市场的权利又怎样保证落到实处，也要立法。只有以法律为依据，以法律为约束，以法律为监督从而把简政放权纳入法制化轨道，使之形成法治化网络，才能最终杜绝所谓的“二政府”“影子行政”“附加职能”等等现象。

从今后发展上讲，从传统的政策扶持为主的经济治理模式转变为法治制度为主的新经济治理模式。这就意味着，无论是在资源配置上，还是在监督管理上，都要进一步建立健全市场经济法治体系，强调市场调节的基础性作用，加强经济领域的立法工作，以立法来减少政府干预特别要规避政策可能产生的随意性，从而使中国经济治理适用规范性、预期性、透明性更强的法治方式。

五、顶层设计的第四步：讲求方法、稳步推进

古今中外改革史都表明，改革能否最终成功的一个关键变量就是方式方法。从成功的改革事例及其经验来说，特别是我国波澜壮阔、奔流不息的改革开放所深刻昭示的，从大的方面看，其成功当然是顺应历史潮流、符合客观实际、抓住问题关键、勇于开拓创新、把握发展机遇等根本原因所造就。但确实在方式方法上也都具有“启发说服、反复比较、理论支撑、舆论造势、广泛宣传、鼓励探索、宽容失误、局部试点、典型引导、经验总结、逐步推广、及时反馈、修正完善”等内容与特点。而从失败的改革事例及其经验来说，无论是王安石变法、俄罗斯“休克疗法”，还是这些年由“阿拉伯之春”演变为“阿拉伯动荡之秋”的乱局，除了大的方面有重大失误以外，在方式方法上也犯了“纸上谈兵、强行实施、禁锢异见、打击异己、强求一致、急躁冒进、急于求成、甚至一意孤行”等严重错误。历史反复揭示，方式方法不可谓不重要、不可不讲求。

为此，在大原则、大方向确定的前提下，具体路线图反而应该是遵循由简入繁、由易而难、循序渐进的“让利→放权→简政”的过程。先从政府让利开始，比如降低企业税负、控制通货膨胀、增加居民收入等等；再把已经因为让利出来的相应权力在触动较小的情况下、比较易于接受而顺理成章地返还给市场与社会并以立法的形式确立下来；而后，权力一旦还给了社会，与之相应的机构及人员也就会比较自然并心悦诚服地逐步随之精简。这种兼顾各方、考虑承受、有理有序、减少震荡的方式方法就会使我们的简政放权不断迎来广阔天地而不是阻力重重、困难重重，从而最终走出一条中国特色的简政放权之路。

（作者系浙江省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘专家）