城市房屋拆迁中问责制度研究
——以治庸问责角度分析

李银凤

城市房屋拆迁中问责制度研究
——以治庸问责角度分析

李银凤

城市房屋拆迁是我国经济发展的重要环节，经历半个世纪的风雨洗礼，有发展也有立法体系不完善、管理滞后以及执法不规范等问题。其中，问责文化的缺失、问责法律规范的缺陷以及监督制度不完善导致城市房屋拆迁在实践中问题重重。我们应当从增强社会法律责任意识，扩大问责主客体范围、追究责任要到位以及建立治庸问责制度的长效机制几个方面构建城市房屋拆迁的问责制度，以期规范城市房屋拆迁中各种行为，而促进政治经济的进一步发展。

我国城市房屋拆迁面临的主要问题

我国城市房屋拆迁的含义。城市房屋拆迁，是指引国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等公益性目的的需要，根据城镇规划和国家专项工程的迁建计划以及当地政府的用地文件，由拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，并对被拆除房屋的所有者、使用者予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人也予以经济补偿的一系列活动（史正保）。源于城市化运动和城市改造的我国城市房屋拆迁，自20世纪50年代开始，随着经济的迅猛发展，至今已有了大幅度的变化，取得较大成就，但也面临很多问题。

1.城市房屋拆迁立法体系方面，城市房屋拆迁立法体系不完善，使得我国房屋拆迁立法问题日渐突显，一是拆迁项目的性质依旧混乱，表现为公益性拆迁和私益性拆迁并未完全区分开来，大量的地方政府以及开发商以“公共利益”作为幌子而为私人营利行为；而房屋拆迁法律关系也逐渐变为公私混合的法律关系，房屋拆迁的过程也变为政府、开发商以及拆迁户三方的逐利过程。二是拆迁补偿标准规定不明，实际补偿价格过低。综合考察法律法规，一方面拆迁补偿未见其明确的补偿的标准，另一方面即便有了标准落实也不尽人意，政府依旧利用行政权扮演“商人”的角色，使得补偿价格严重偏低，损害被拆迁人的利益。三是强制拆迁行为具体操作程序缺乏立法规范，立法上的不规范便会导致执法无所依，赋予地方政府过大的自由裁量权。政府急功近利，利用行政权打压被拆迁人以达到快速拆迁的目的，致使被拆迁人利益被损。

2.城市房屋拆迁管理过程方面，城市房屋拆迁管理过程的不规范也是导致拆迁出现问题的重要原因。一方面国有土地上的房屋拆迁，从理论上讲，基于公共利益而拆迁的政府征收行为，由此对被拆迁人的补偿责任也完全在政府。基于非公共利益目的的建设拆迁，外在表现为拆迁人与被拆迁人之间的合同行为，即拆迁人与被拆迁人在基于合意基础上的不动产的转移，而政府在其中的角色只是对拆迁过程进行监督管理，从而“维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行”。而现实中，政府在拆迁管理过程中，一是违法发放拆迁许可证，具体表现在申报资料不全的违法发证、主体资格不符的违法发证以及申请内容不实的错误发证形式；二是地方政府任意指定规范性文件，这些文件与法律法规抵触，严重损害被拆迁者的合法权益；三是裁决不公，程序的不公正和补偿金额偏低以及政府为谋利的自我保护都造成裁决不公。

3.城市房屋拆迁执法方面，城市房屋拆迁执法过程中的违法行为使得政府公信力丧失。大多数基于拆迁政府同时以土地使用权受让人和裁决者的身份出现，使得矛盾激烈。而拆迁理论的混乱导致拆迁立法、政策制定的混乱，表现为对拆迁行为行政性的绝对化，以行政强权推动拆迁，损害被拆迁人的财产权益。（刘晓娜）这种违法表现为，一是拆迁主体不合法，在被拆迁人有意见时又以主管部门的权威进行压制。二是拆迁程序不合法，滥用拆迁行政许可权，拆迁补偿安置标准混乱，拆迁裁决程序不公正公开，部分执法人员素质不高，暴力执法。三是强制拆迁过程中被拆迁人的权利保护不足，尤为对人权的保护不够。四是滥用国家征收制度，打着公共利益的幌子为自己谋利，使被拆迁人遭受经济损失，引发社会矛盾，同时严重损害政府形象。滥用房屋拆迁权力，私法私权观念地缺乏使得国家权力与公民个人权利在房屋拆迁关系中产生严重冲突（裴培）。

我国城市房屋拆迁问责制度的缺陷及原因

我国问责文化的缺失。问责虽是一种非正式的约束，我国问责文化的缺失一定程度上制约着法律法规发挥作用。这种文化的缺失主要基于以下三个原因：其一，政府及其官员责任意识淡薄。一方面，我国的政府部门及其官员“权力本位”思想严重，“责本位”意识淡薄，没有承担责任的心理。另一方面政府部门官员承担责任片面，他们排除人民群众只对其上级负责，故才会大范围的发生政府部门工作人员“勇于”暴力拆迁的情况。其二，公众的政治参与意识淡薄。公众没有浓厚的民主意识，缺乏政治责任感，对政府及公职人员的不当或违法行为表现出政治淡漠感，参与问责政府及其官员的民众能力相对较低。在现实政治生活中的主要表现为“事不关己高高挂起”，而且我国问责多是行政系统内部问责，问责的主体主要是上级行政机关和上级领导，在很多情况下，其他权力机关保持沉默，公民参与问责很少。其三，我国的“官本位”观念根深蒂固。刑不上大夫，礼不下庶人。官本位的思想压制下，人们没有意识去反抗或者大多数民众不愿选择对抗公权力，对官员问责。

我国问责制度存在法律缺陷。西方发达国家很重视问责制度，在他们看来，一旦发生责任事故，应及时追究有关责任人的行政责任，给予相应纪律处分或罢免有关行政领导人的职务，情节严重的则追究有关责任人的刑事责任，并赔付相关费用（梁卫军）。在我国问责制度主要集中在行政问责上，我国的问责制度发展还不完善。这种问责制度的缺陷主要表现在以下三个方面：

问责规范等级低。我国的行政问责规范大部分是地方性法规规章，而全国性法律却是鲜见；问责制度并未法律化，自2003年开始问责风暴，风暴的成效却不明显，问责适用的法规、条例为数不少，但大多散见于各种政策文件中，而并非法律。故而将问责制度法律化是非常有必要的。2011年4月武汉推行的“治庸问责”制度，致力于建立长期有效机制，我们期待其成果；问责的范围缺乏法律依据，一方面实践中政府问责范围过于狭窄，地方政府关于各自的问责的范围规定不尽相同，大体上包括重大决策失误、不严格依法行政、违反法定程序、执行不力、监督不力、行政不作为，以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等，有的地方也将效能低下、治政不严作为问责范围（周方）。而实践中只是大多集中于经济方面的安全责任事故。另一方面，基于何种事实问责处罚缺乏法律依据，只是在事故后官员引咎辞职，这种仅具有事后惩罚性质的问责难以起指引和预防作用。

城市房屋拆迁监督管理体制不完善。城市房屋拆迁过程中，监督管理体制不完善主要表现在：其一，政府的行为缺乏有力的监督。公权力必须要制约，没有制约就必然滋生腐败，行政权需要制约和限制。行政权贯穿于城市房屋拆迁的全过程，地方政府所承担的社会发展责任及自身的利益需求，使得行政权在城市房屋拆迁中时有越位。例如拆迁补偿费用的确切落实问题便极为需要对政府行为的监督。其二，缺乏各系统的合力监督。我国现在是有多元的监督主体，以及多元的监督方式，但是各个部门单位联合起来有机地协调监管却是缺失。行政问责制与城市房屋拆迁监督管理机制衔接后，缺乏核心监督主体，导致监督合力弱、监督效能低下。其三，监管不规范。一方面没有将基于公共利益而进行的拆迁和商用拆迁完全区分开来，一方面限制群众的知情权与诉求，公民参与严重缺失，问责主体单一，损害被拆迁人的利益，使得监督的主体狭窄，达不到实质上的公平正义。其四，政府官员职责划分不清晰，一方面我国官员官本位思想严重，责任意识不强，另一方面责任划分不明是的具体事故责任无法对位找到源头，出现集体承担责任了事或者直接领导主要领导负责了事，或者谁也不承担责任的情况。

我国城市房屋拆迁中治庸问责制度的构建

增强社会整体的法律责任意识。完善问责制还要培养社会各方的道德自觉感，培养官员为人民服务的责任心和义务感。如现在一些官员的引咎辞职，大多数只是逃脱更严厉责任的方式，很少是官员自身真正悔过，更少见到公开场所向公众道歉的，所以要加强思想中的法律责任教育。

文化是人类行为的指向，因此增强社会整体的法律、责任意识至关重要。这种意识的增强主要有以下几个方面：其一，增强政府工作人员的法律责任意识，以物权建立城市房屋拆迁的理论基础，使得政府工作人员的法律素质提高，责任意识增强。其二，增强广大民众的民主感以及政治参与度。这样民众才会去争取自己的知情权以及保障自己的诉求，达到监督限制行政权的目的。其三，培养社会整体的责任意识文化，使法律无限崇高的思想深入人心。达到人们自觉杜绝错误发生，自觉承担责任的目的，摈弃“官本位”思想。

问责主、客体的扩大。问责主体的扩大表现在对民众知情权以及诉求和民众私权的保障上。城市房屋的强制拆迁某方面来讲是对公民私权的一种破坏，进而政府需要对公民有足够的尊重和补偿。保障公民的知情权以及私权保护理念的加强是对行政权异化以及扩大化的制约。

对于客体的扩大，主要表现在以下两个方面：一方面，问责领域的扩大。目前我国主要是行政问责，即就行政官员，或者政府官员的行政行为责任的追究。但是就实践我们可以发现，立法、执法和司法以及监督的过程中都需要问责的存在。立法机关对于法律的出台需要经过科学调研以及严格的审查才可通过，因立法机关的失误或者过错造成所谓的“恶法”，给人民带来损失，人民群众自然有权力对其进行问责，要求其承担责任。司法过程中，因司法工作人员的过错导致当事人受损，自然也要承担责任。执法过程中，执法工作人员暴力执法、利用不正当手段等方式执法导致人们权利受损，自然要受到制裁。另一方面，问责范围可纵向拉长。问责不应仅仅停留在执行阶段，要纵向向决策阶段、监督阶段延伸。如决策机关的过错导致民众合法权益的损害，例如决策失误、用人失察等等，则应当追求其责任。房屋拆迁监督过程中，监督机关监督政府的行为是否合法，但如果为监督者自身过错，例如腐败的滋生，则监督环节的监督者也要受到人民群众的问责。

追究责任要到位。“对官员问责的具体处罚责任可分为四种：第一种是法律责任，作为最严厉的一种承担责任的方式，是指官员的行为已经触犯了行使法律的惩罚；第二种是行政责任，是指官员的行为虽然还没有触犯刑法，但违反了有关行政法，而要承担的相应行政责任；第三种是政治责任，是指官员虽然没有违法，但违反了党章的规定或者纪律的规定，要受到党纪处分，甚至被罢免职务；最后一种是伦理责任，是指官员虽然不是前三种情况，但由于其属下工作不力或者工作错误，公众不满意，基于道义，主动辞去职务，即引咎辞职。笔者认为，可以加入适当的经济处罚，对于官员的过错造成的损失予以弥补，这样既不用国家处处埋单，又可以一定程度上补偿利益受损害人的损失。但近年来，引咎辞职多次被使用，导致官员的政治法律责任没有得到应有的落实，有的官员的刑事责任也可脱逃，因此有必要在法律制度上对其进行规制。

此外，近年来出现问责并未终结仕途的情况。成都唐福珍自焚事件曾引起全国关注，事后，负责强拆的金牛区城管局局长钟昌林受到“停职检查”的处理，但很快就官复原职，其仕途并未受到影响。这种事情的发生严重损害了政府的公信力以及法律的威严，应当严厉打压杜绝。

建立治庸问责的长效机制。治庸问责工作应当深入推进，解决问题，务求实效。一是确保十大突出问题整改承诺兑现，绝不能打折扣，未兑现承诺者，坚决问责；二是建立健全责任体系，每个部门、每个公务员该做什么、怎么做、做不好会承担什么后果，都有清清楚楚的责任制；三是年内完成服务业和建设工程项目领域的审批流程优化再造；四是落实问责工作责任制，督促各区、各部门负责人对本单位应当问责的情形严肃问责；五是各区、各部门要主动解决人民群众反映强烈的突出问题，坚持治庸问责“问题导向”；六是治庸问责透明公开，充分发挥媒体舆论监督作用，让各项工作在阳光下运行，接受公众监督。

治庸问责应痛下决心，把整肃吏治的关口从昏官、贪官前移到了庸官的环节，大刀阔斧“治庸”，强调官员权力与责任的对等。对于治庸问责的长效性，刘建平教授表示，“除了以往自上而下的政府内部监督管理外，让管理服务对象监督管理者，让权力行使在阳光下，才能从根本上实现‘治庸’、‘治懒’。”北京大学廉政建设研究中心副主任吴丕认为，除形成长效机制外，还应让群众、媒体获得足够监督权。还有专家（潘慧琳、郭乐）建议，将体制外的互联网络举报与体制内的官员考核结合。

（作者单位：郑州工程技术学院）