论我国外资并购国家经济安全审查制度

李梦思

【摘要】自中国加入世贸组织，外资并购呈现出大规模增长的发展势态，在很大程度上促进了我国经济的国际化进程，但同时也为我国的经济安全带来了相应的负面效应。基于此，本文就我国外资并购国家经济安全审查制度中制度内容不完善、国家经济安全界定不明、缺乏独立审查机构等现状进行了简要分析，并从立法方面、审查方面、决策机制方面提出了多角度完善措施。

【关键词】外资并购 国家经济安全审查制度 独立审查机构

在经济全球化的发展形势下，中國有学者很早就对国家经济安全问题提出了质疑与担忧，并立足于本国展开了国家经济安全战略的讨论与探究。随着时间的推移，外资并购对国家经济安全的负面影响逐渐显露，因此，需要加强对外资并购理论与实践的深入研究，完善相关国家经济安全审查制度，从而帮助有关部门对国内的重要产业外资并购现状与趋向进行严格把控，稳定国家经济。

一、我国外资并购国家经济安全审查制度现状

（一）制度内容不够完善

在目前现行的相关法律规范当中，对外资并购行为规范的法律与法规较多，但对并购中国家经济安全审查制度进行规范的法律法规却较少，在《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（下文简称《通知》）中也仅是国务院办公厅的一个通知条目，且原则性的规定较为笼统，法律阶位有待提升。在国家经济全球化发展的推动下，政府与公民的经济安全意识得到了很大提升，安全防范体系也在不断完善，但其中的外资管理规定全部来源于不同的政府机构，如发改委、商务部等，当国务院的部门规章与政府规章之间发生冲突时，其法律效力会大打折扣。与美国《外商投资与国家安全法案》相比，我国相关安全审查制度的法律规章还需进一步统一、细化与完善。

（二）对国家经济安全的界定不明

在我国外资并购国家经济安全审查制度完善建立过程中，对于“国家安全”与“国家经济安全”的概念使用混乱，如《反垄断法》、《通知》当中，使用的是“国家安全”；而《关于外国投资者并购境内企业的规定》中使用的是“国家经济安全”概念。在法律上，对两种概念的界定缺乏统一的、明确的参考标准，可借鉴国外的列举式界定经济安全的风险因素，或不定期进行相关指导意见的发布等方式，来体现国家法律的可预期性，维持“国家安全”这一概念的模糊性，从而维护外资并购与国家经济安全的平衡。

（三）缺乏独立的审查机构

国家安全审查职能的相关工作一直有联席会议承担，但联席会议属于非常设性机构，且针对联合审查的流程、组成、配置等相关细节并未有明确的制度规范，因此在出现国家经济安全紧急事故时，该机构无法及时作出反应。因此，我国缺乏独立的、权威的国家安全审查机构，导致审查工作缺乏系统性与科学性。

二、我国外资并购国家经济安全审查制度完善措施

（一）立法方面

针对国家经济安全体系的完善构建，需要立足于我国经济发展的全局，将审查制度不断细化。在这一过程中，可有全国人大常委会来统一领导，进行专门的国家经济安全法的法律制定工作，并明确此法律制定完成后的地位，即统领《反垄断法》等反虑法规、《关于外国投资者并购境内企业的规定》等政府规章，实现真正意义上的国家经济安全审查。此外，针对外资并购安全经济审查制度的实施细则也需尽早出台，将原则性规定向可操作性规定方向完善，从而提升制度的实际运用价值。

（二）审查方面

《通知》当中提到的“重要基础设施”、“重大装备制造”等词语当中，需要针对“重要”、“重大”等形容词进行准确解释，明确范围。可适当借鉴国外的定义方式，如美国“关键基础设施”的范围说明：凡是有形或无形的、对国家至关重要的财产或系统。此外，设置“其他行业”的相关兜底条款，有助于提升制度的使用与适用范围，维持外资引进与国家经济安全之间的平衡。

针对各个区域的行业龙头企业，应将其作为重点监督对象。通过长时间的实践经验总结发现，行业的龙头企业被收购，对行业格局可能会产生极大的影响，对行业内的其他企业发展趋势也会产生较大影响。因此，应强化区域政府部门对企业的审查工作，并由制度规范，行业龙头企业的外资并购计划必须由国家经济安全机构审核通过才能进一步展开并购交易。审查过程应综合区域经济发展、产业安全的影响程度进行严谨把关。

审查制度当中对审查程序也应进行严格规范，增加复审程序，并设立科学的处罚措施。在并购案初次提交之后，被机构认定对国家经济安全存在威胁，则企业与外商双方在收到调查意见之后有权申请复审，可提供更多相关资料、情况证明以及修改后的并购协议。在处罚措施方面，现行的国家安全审查制度中缺乏具体的审查处罚措施，需要依据不同的审查后果进行相应的处罚，例如，并购提案中存在重大或故意过失、虚假陈述、重大遗漏等，可适当给予行政处罚；若双方不遵循最终审查意见、不履行整改协议，则可强制停止并购活动并适当罚款。

（三）决策机制方面

在完善我国国家经济安全审查体系的过程中，需要与之配套的决策机制。决策机制的完善构建，要以民主、科学为核心，建立以下内容：首先安全决策由高层领导统一规范，需要各级领导的诚实配合，从而减少决策失误；还可建立集体决策机制，囊括国家领导人、地方领导人、经济相关部门领导人、经济学家、科学家、管理学家等，针对重大外资并购国家经济安全事故，通过集体讨论的形式，集思广益、民主决策。另外，在进行国家经济安全审查决策的过程中，应以安全研究为核心依据，在信息管理方面，以科学的信息获取与传递机制为保障；在资源分配上，以非市场与市场手段的科学搭配为主要的分配方式；在实施管理中，以民主管理机制来有效控制主体利益差别化对决策目标的影响；在监督管理过程中，以民主机制为基础，完善公民监督政府工作的监督机制。

三、结束语

综上所述，我国外资并购国家经济安全审查制度的有效完善，对稳定国家经济发展具有重要意义。通过有效措施，完善审查法律规定，以科学的管理形式对外资并购行为进行规范，进而能够有效维护国家经济安全。因此，不断完善我国外资并购国家经济安全审查制度，从而在保障国家安全的前提下，保障企业与外商的经济权益，维持外资并购与国家经济安全的平衡关系。