泰安市煤炭矿区土地利用现状及问题

焦习燕　朱学军　隋倩倩

[摘要]研究煤炭矿区土地利用问题对矿区土地供应矛盾解决及土地集约化发展具有现实意义。本文以新汶矿区为侧对泰安市煤炭矿区土地的利用现状进行了分析，并提出了矿区建设过程征地范围过大、采矿用地补偿范围形式单一等问题，为解决矿区土地供求矛盾提供了依据。

[关键词]煤炭 矿区土地 土地利用

一、新汶矿区土地利用现状

1、矿区土地整体概况

新汶矿区位于山东中西部，拥有1400平方公里的煤田，矿区拥有30亿吨的煤炭储量煤，另还有石膏、铁等丰富的矿产资源。矿产资源的大量开采对土地造成了严重的伤害，地面塌陷、出现裂痕、山坡崩塌等问题频发。在矿区内有较少的田坎隙地、荒山、水、滩，中低产田是矿区内已利用土地资源中的主体部分。

2、矿区土地开发情况

矿区土地的利用类型取决于矿区的区域特点，对于新汶矿区，土地利用状况有如下几类：农村、城镇、企业用地，以及这三类之间的复杂又紧密的关系。

经过长期高强度开采，矿区压煤问题亟待解决。新汶矿区“三下压煤”已达到总储量的82%以上，集团老区矿井压覆村庄143个，涉及乡镇15个；省内新区压覆村庄104个，平均压覆资源量占可采储量的69.2%。同时，伴随着煤炭产量的增加，产生了大量的煤矸石，矿区累计最大矸石堆存量4833万吨，形成了22座矸石山，占地92公顷，造成了地面生态环境的污染。另外，地表沉陷问题突出，经地表实测，开采工作面地表下沉系数较大，对地面建筑物构成损害，每年因农田塌陷、农房毁损、地表沉陷而造成的工农关系纠纷和因此而产生的赔偿费用也占据了一定比重，地企矛盾凸显。

3、矿区土地利用改善状况

（1）探索形成了“地矿统筹、政府主导、企业出资、社会参与”的压煤村庄搬迁运作机制，实现了多村庄、大规模、分批次超前搬迁。其中，新巨龙公司已完成11个村庄搬迁，被评为山东省压煤村庄搬迁先进集体。

（2）老区矿井未雨绸缪，实施离层注浆与河床防塌工程。华丰煤矿建设地面注浆站，利用电厂粉煤灰作为材料，进行采空区充填注浆，取得显著效果。同时，在新汶老区汶河及其支流河底浅部采空区实施注浆充填治理，此技术进行河床修复后，河道运行稳定，下渗、沉降得到有效控制。

（3）对现有采煤塌陷区，本着最大程度保护耕地资源的原则，根据沉陷情况进行分类治理，使沉陷浅的区域复垦为农业用地，沉陷深的区域发展水域经济。协庄煤矿共计整理土地1638亩；翟镇煤矿通过挖沟修渠、平整土地、梯田复垦，治理土地420多亩，改造水塘20多亩：新巨龙公司完成首采沉陷区挖深填浅工程，整理土地3960亩，复垦耕地2600亩。

（4）在实施绿色开采的同时，不断加大矿山地质环境恢复治理。目前，已有9个矿井人选“国家级绿色矿山试点单位”，其中华丰、协庄、翟镇3矿通过试点验收，地质环境治理取得显著成效，实现了经济、环境、社会效益协调统一。

二、新汶矿区土地利用存在的主要问题

1、矿区建设过程征地范围大

礦区建设土地存在闲置的情况。矿区向农民征用土地来进行项目建设，由于其进行的部分项目是未得到国家审批提前开工的，因此，这些被征用土地的农民得到的补偿较少，仅为有限的青苗费。对于因煤炭开采导致的大量塌陷区，矿区征地手续未办理齐全，给因土地塌陷失地的农民的补偿也十分有限。能够在这些情况对农民进行补偿是以企业能够持续经营为前提的，如果企业的开采出现问题，企业效益下降，甚至是停产，则农民不仅失去了土地，还得不到一定补偿，生活状况会出现大幅下降。

在矿区内，被探测到存在煤炭资源的土地会被征用进行煤炭开采，被征用的土地上原有的耕种、居住用户等都要从作业区搬离。随着开采工作的推进，大量土地被征用，原居住人口的搬迁和安置就业的工作十分复杂。长期来看，这些失地农民的社会保障得不到较好的解决：矿区给予这些人口的补偿不足以弥补他们因失地造成的生活来源短缺的问题。

2、采矿用地补偿形式过于单一

在矿区中对失地农民的补偿方式中，用于土地补助和安置补偿的一次性现金补贴使用最为普遍，除此之外，根据国土资源部在对失地农民的补偿意见中提到的，还有如下几种方式：安排农业生产、调整产权以及社会保障。对于失地农民的一次性现金补贴的方式虽然运用简单，深受地方相关管理部门的支持，但是由于我国社会主义市场经济的性质和特点，这种方法与其长远发展不相适应，矿区开采给自身带来的经济效益要远多于其给予农民的补偿，失地农民可能会因此产生不满情绪。

此外，由于矿区人口基数大，单位和企业在对被征地的农民进行安置时就会存在很多问题，有较大难度，因此，单位和企业在多数情况下会使用货币补偿。农民乐于接受一次性的现金补偿。在短期内，一次性的先进补偿能够弥补农民因失地带来的损失：从长期发展来看，这种方式会增加人地矛盾，农民虽接受补偿，但由于失去了土地，即缺失了一份稳定的经济来源，加之采取的救助措施不完善，被征地或失地农民会再次回归贫困的状态。

3、充填开采技术缺乏政策鼓励

煤矿充填开采工作对于整个煤炭行业而言，既有现实作用，又兼顾长远意义。我国由于煤炭开采造成的采煤塌陷面积已有55-60万公顷，采煤塌陷产生的土地沉陷面积已超过80万公顷，土地沉陷面积正在以3-4倍的速度快速扩大。纵观我国煤矸石历年堆放情况，总量约为48亿吨，规模较大的矸石山约2600多座，占地约1.6万公顷。截至2015年采用充填开采技术，可减少煤矸石排放8亿吨，减少大量的粉尘、SO2、CO2等大气污染，减少矸石堆存占地和采煤塌陷土地约3000公顷，置换大量“三下”压煤。另外，充填开采技术不仅可以解决土地塌陷的问题，还能使农田和农村房屋赔偿得到较好解决，节省赔偿费用，减少工农纠纷，缓解地企关系。但目前为止，地方尚未出台相关政策措施以鼓励充填开采技术的推广。endprint

4、矿业用地退出机制不合理

矿业用地的使用权是需要通过矿业企业的权利人士向有关部门提交申请并通过后才能够获得的。矿业用地的使用权人与采矿权人会由于使用权人的变更而一同发生变化。矿业企业申请得到的用地是专门用于开采工作的区域，申请权利人按申请时规定的时间和活动区域进行开采、生产工作，并根据需要完善相关服务设施等。在对矿业用地范围内的资源完成开采之后，土地的用途将会随之发生变化，在矿山企业发展的过程中，原有采矿区的关闭，矿业用地退出，矿业活动的生命周期走向终结，这是必然存在的现象。采矿活动是一个动态变化过程，随着矿业用地面积的拓展，产生的废弃地也在逐渐增加，废弃地的处理速度没有跟上产生速度，出现了对废弃地放任不管的现象，更不用说对土地进行复垦工作。矿业用地在退出时，没有完善的制度规定，土地利用浪费现象严重。

5、矿区土地复垦工作不到位

当今，缺乏应有的建设资金是阻碍矿区土地复垦工作发展的主要障碍。对于矿区的复垦工作，我国在法律制度上已有确切的规范约束。采矿企业在生产过程中，没有履行土地复垦的责任，企业在进行开采、生产时缺乏完善的监管措施。在这一过程中显现出的问题如下：

第一，废弃地复垦技术标准不易统一。矿山企业的开采过程中，由于开采力度、废弃地自身条件等原因，土地损坏程度会存在差异，土地复垦的难易程度以及技术标准也会因此出现差异，标准难以进行统一。土地复垦技术设计不仅涉及土壤学方面的知识，还包括地质、管理等方面，是多学科的相互融合，且需要进行复垦的土地生态环境由于资源的开采过程，往往比较脆弱。

第二，土地复垦保证金制度实施难度大。煤礦生产企业生产任务重，职工工作强度大，可用于复垦矿山废弃地的人力、物力和财力不足，煤矿生产企业由于老区矿井已进入深部开采，地表建筑物较多，因此，另其按照制度进行土地复垦和缴纳保证金变得十分困难。

第三，煤矿企业缺乏对土地进行复垦的积极性。由于土地复垦技术的各个方面都不成熟，矿山企业虽具备一定程度上的经验，但仍然是缺乏进行土地复垦的积极性。经济效益仍是现在的煤矿企业最为重视的一个方面，而对于废弃地的复垦工作，耗费时间长，效果显现慢，企业资金如果被大量运用与土地复垦，对企业自身资金的运转会产生不利影响。因此，煤矿企业对于矿区内废弃土地的复垦工作经常会被延迟进行。

第四，对土地复垦的重视度较低。要想落实土地复垦工作，不仅需要相关煤矿企业以及政府的努力，社会群众、专家等的力量也不可忽视。以法律制度作为整体约束，政府针对具体情况实施相关政策，对企业的相关义务、权利进行规范，同时采取相应措施调高企业积极性，推进矿区内废弃土地的复垦工作。

三、总结

新汶矿区对出现的土地问题已采取相应的措施进行改善，并取得了一定成效。探索形成了压煤村庄搬迁运作机制、对老区矿井实施离层注浆与河床防塌工程、对现有采煤塌陷区进行土地复垦、实施绿色开采，加大矿山地质环境恢复治理力度，但对于矿区内土地的利用仍然存在很对问题，如矿区建设过程征地范围大、采矿用地补偿形式过于单一、充填开采技术缺乏政策鼓励、矿业用地退出机制不合理、矿区土地复垦工作不到位等。endprint