农村土地承包经营权确权登记的现状及对策研究

周浩云

摘 要：2008年以来，农村土地承包经营权确权登记颁证试点范围逐步扩大，取得一批宝贵的的经验和改革成效，但是，随着试点工作的深入推进，实践发现在确权登记颁证准备工作中的几个操作难题，经营权期限的确定，增量土地的适用、土地经营权财产性功能挖掘等四个重点问题需要进一步理清。如果能够有针对性分类解决操作问题，把农户的承包经营期限给予固定化、长期化，明确特殊情况下的调整形式，确权颁证登记工作的实效将得到进一步增强。

一、确权登记颁证工作概述

农村土地承包经营权登记颁证是指在农村土地二轮承包的基础上，以稳定家庭土地承包权为目标，对农村承包地的户主、方位、面积、四至、期限等详细信息制作成承包经营权证书发放到每个农户手中。2007年颁布实施的《物权法》，用较大的篇幅对土地承包问题进行了详细的规定，并且明确提出颁证要求以及具体颁证人。随着农村土地逐渐走向规模经营，土地承包经营权行使方式不断多样化、灵活化，土地经营权的流动性明显增强，围绕土地生产的利益主体、利益诉求增多。加之，农村大量劳动力转移进城工作，无力继续耕作土地，委托他人代耕的现象时有发生。这些因素导致了原本简单的承包关系变得复杂化，长此以往，现实中容易出现这样或者那样的土地权属矛盾纠纷。因此，农村土地承包关系需要进一步稳固确定，经营制度体系需要进一步规范完善，土地确权登记颁证工作需要提上日程，全面推开实施。

当前确权登记颁证工作中存在的问题

（一）确权登记颁证操作中几个“权属争议”问题

在土地确权登记颁证准备工作中，主要面临着四个“权属争议”问题，实际操作中需要解决，一是变动争议问题。二是自留地、菜园地、机动地、开垦地的确权问题。三是历史遗留。四是承包地权属认定签字问题。现在农村存在很多空心村，农户举家外出，户主暂不能履行确认签字手续。

（二）农户承包经营期限问题

农村土地确权登记颁证工作的作用之一就是保持农民土地经营权的稳定性，这从某种程度上讲就是一个静态问题。从近些年国家发布的重要政策性文件中可以看出，国家对于稳定承包关系并保持长久不变的态度是明确的。有些地方在确权登记试点颁发的证书中就明确写着“长期不变”或“长久不变”。但是，土地承包经营权稳定是相对稳定，而非绝对稳定，是有一定期限限制的。如土地二轮承包通常规定的承包期是30年，那么按照有关规定要求，经营权证书上应该写着“二轮承包剩余时间”。此外，我国土地承包实行“大稳定，小调整”的原则，因农转非、出嫁女等造成人口变动，或发展经济、农村基础设施建设等造成土地被征用、占用，导致承包户承包土地不均衡时，为了保证公平性、合理性，村集体一般会在农户协商一致的基础上，按照“多退少补”的原则，对个别农户的的承包地进行微调。从这一层面上来讲，土地承包经营权就是动态的。所以，如何处理好相对稳定和动态管理管理之间的关系，“长久不变”与土地二轮承包之间如何衔接，二轮承包期满后是否实行“长久不变”，是否会对农户的承包地进行调整重新发包，是继续执行阶段期限还是直接规定“长久不变”？尽管大政方针有所倾向，但是实践中尚未明确。

（三）土地承包经营权财产性功能挖掘问题

确权登记颁证工作是农村综合改革一系列内容之一，强化了土地三权分离，其重要职能之一就是兑现了国家“赋予农民更多的财产权利”的承诺。

三、确权登记颁证工作的对策及建议

（一）分类解决操作中的几个权属争议问题

可以按照尊重事实和农户意愿的原则，或协商解决，或依法依规解决。第一，变动类争议问题，对于承包关系、承包地块界限原先就存在争议的，可以召集当地威望较高的老村民代表，对照土地二轮承包时村民组决议进行调解解决。对于因死亡、分户、农转非、出嫁女等涉及户籍变动的，可以通过以下方式处理：死亡的，按照继承的有关规定，确权到配偶、子女等；分户的，由各方共同协商进行确权，协商不成的，按照原先人口的现状分布进行确权；对于农转非、出嫁女问题，可以按二轮承包时的户主进行确权。第二，自留地，菜园地，机动地，开垦地类问题。可以按照现状分类进行确权，已经作为承包地发包的，可由继承人继续承包，据实进行确权登记颁证；仍未作为承包地，且无人问津的四荒地，据实测量地界，归集体所有。第三、历史遗留类问题。土地二轮以后，无论是农户自行调解，还是村集体按照一定原则定期不定期作出的调整，只要不违反公平性，调整程序相对规范合理，应当予以认可。第四、承包地权属认定签字问题。对举家外出不能及时签字确认的，应当履行告知义务，由户主返回自行签字或者委托其他人代为签字确认；或与基层计生等工作结合开展，乡村干部外出时顺带找其本人签字确认。签字问题可以先由村组干部、四周地块农户共同签字证明，以后再由承包户补签确认。通过这些处理方式，可以有效解决实践操作中的几类主要的权属争议问题，实现与法律法规相衔接，与土地政策一致，与农户意愿相统一，与土地现状吻合。

（二）巩固确权成果，深化农村综合改革

无论是土地增量运用问题，还是财产性挖掘问题，都是涉及确权后的配套政策研制。第一，维护农民增量土地利益。确权登记颁证的的作用之一就是纠错，推动农村土地信息向精细化方向发展，是国家土地制度体系的一个完善过程。关于流转土地期限内增量土地租金问题，流转双方可以根据实际情况协商解决；协商不成的，可以按照法理学上不溯及既往原则，从确权登记颁证之日起，适用新的实测面积。由于土地流转是一个市场行为，应当充分尊重双方意愿，增量土地的利益问题应灵活处置，不应该规定的过于死板。第二，探索新的土地财产权实现形式。随着确权登记颁证工作进一步深化，需要加快推进产权制度改革，促進承包权与经营权进一步分离，在确保承包关系稳定的前提下，充分激活经营权，丰富经营权财产权权能实现形式，依法赋予农户承包更多的财产权利实现形式。一是农业产业化快速发展，需要大量资金投入，加之回报周期长，资金严重缺乏。然而农业产业除了土地之外，缺少有效抵押物，融资十分困难，严重影响农业产业化步伐和进程。二是大量农村劳动力转移进城，再次回去耕田可能性较小，受“弃之可惜”的心理影响，占有土地而不直接耕种，如果适当一次性给予合理的退出补偿，很多进城农民愿意放弃土地承包经营权，也能为农民立足城镇提供一笔资产。三是土地承包流转经营权流转率已经较高。但是目前没有专门的监管服务平台，流转秩序混乱，流转双方权责不清，市场地位不平等，容易产生矛盾纠纷，成为影响农村地区稳定的重要因素之一。第三，建立完善的信息化应用平台。农业信息化是农业现代化的重要途径和表现形式。通过积极搭建智能化的农村土地资源信息数据管理平台，加强上下级平台的数据连接与共享，能够实现土地信息动态管理。同时，借助“互联网+”，建立全土地资源信息服务平台，畅通土地信息传递渠道，能够推动土地资源优化配置，实现地尽其用，从而提高土地监管智能化和社会服务水平，充分发挥土地承包经营权确权登记颁证成果资料服务经济社会发展的作用。

参考文献：

[1]张晓山. 关于农村土地承包经营权确权登记颁证的几个问题[J]. 上海国土资源，2015，36（04）：1-4.

[2]黎桂先. 农村土地承包经营权确权登记颁证探讨[J]. 现代农业科技，2015，（10）：340-342.