国家碳市场：2025年有望全覆盖

王元元

现阶段，主管部门采取的还是“抓大放小”的原则，优先监管行业内的排放大户

备受国内外瞩目的国家碳市场，终于踩着2017年的“尾巴”成功落地。

12月19日，国家发改委召开新闻发布会，宣布经国务院同意已于近日印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称《方案》），标志着全国碳排放交易体系，也就是俗称的国家碳市场已完成总体设计并正式启动。

不过，和外界此前预计不同的是，此次只将发电行业纳入了国家碳市场，其他行业暂未覆盖。此外，《方案》中未明确的CCER（通过实施项目削减温室气体而获得的减排凭证，在控排企业履约时用于抵消部分碳排放使用）的去留、区域碳市场和国家碳市场的衔接等诸多热点问题，也同样引人关注。

就此，《瞭望东方周刊》专访了《方案》的咨询专家以及国家碳排放配额分配方案的主设计者、清华大学能源环境经济研究所所长张希良。

几乎所有电厂都纳入控排名单

《瞭望东方周刊》：2017年6月国家发改委曾组织对电力、电解铝、水泥三个行业进行碳配额分配试算，但此次的《方案》显示国家碳市场只纳入了发电行业，原因何在？你认为何时国家碳市场才能实现全行业覆盖？

张希良：电力、水泥和电解铝三个行业都具备纳入国家碳市场的条件，但相比之下，电力行业的条件更成熟，不仅行业数据基础较好，产品较单一，而且行业管理水平较高，行业整体排放量也很大，所以将其首先纳入国家碳市场更为稳妥。

从目前情况看，预计到2025年，国家碳市场才能实现对全国8大行业、20个子行业的全覆盖。

《瞭望东方周刊》：根据《方案》，纳入国家碳市场控排名单的电力企业门槛是每年二氧化碳排放量2.6万吨（约等于1万吨标准煤综合能耗），你觉得这个门槛是高还是低？未来这个门槛是否会更低？

张希良：每年2.6万吨的二氧化碳排放量门槛其實并不低，它几乎把发电行业的所有电厂都囊括了进来，包括那些年发电量在200万千瓦以下的小电厂，实现了行业企业的百分之百覆盖。

可以肯定的是，随着国家碳市场建设的推进，无论哪个行业，将来纳入国家碳市场的门槛都会逐渐降低，最终实现对行业企业的全覆盖。当然，现阶段，主管部门采取的还是“抓大放小”的原则，优先监管行业内的排放大户。

CCER如何安排

《瞭望东方周刊》：你认为发电行业被纳入国家碳市场后，电力企业的成本负担是否会加重，面临的减排压力是不是会更大？这对电价又会带来什么样的影响？

张希良：对发电行业的企业来说，肯定是有人哭、有人笑。那些二氧化碳排放量达标的企业，不但不会有负担，反而能通过出售多余的碳排放配额获利；而那些排放不达标的企业，压力肯定很大，需要付出更多成本去减排或者购买配额。

至于电价，因为中国实行的还是政府定价，行业本身并未完全市场化，所以即便是把整个行业内的企业都纳入国家碳市场，对中国电价的影响也是非常有限的。

《瞭望东方周刊》：之前业内一直盛传国家碳市场启动后，目前在各试点省市碳市场中可进行交易的CCER将会逐渐退出，你认为CCER是否应该退出国家碳市场？CCER对国家碳市场的建设有何作用？

张希良：首先需要强调的是，CCER跟碳市场是两回事。目前，国家发改委还在研究国家碳市场正式启动后CCER该如何安排，仍没有一个明确的表态。

我认为，国家碳市场启动后，CCER并不会完全退出市场，但也不会全都保留，最终可能只有很小一部分特定领域的CCER，比如减排成本高的或者对西部发展有帮助的可以继续留在国家碳市场上进行抵消交易。

区域碳市场会并入国家碳市场

《瞭望东方周刊》：在正式启动国家碳市场之前，中国自2013年以来已在全国7个省市开展了碳交易试点工作。你认为国家碳市场启动后，两者该如何衔接？

张希良：按照国家发改委的说法，凡是国家碳市场覆盖范围之内的企业都要纳入国家碳市场进行管理，以后就不再参与区域碳市场的交易，而国家碳市场还未覆盖的企业则继续在区域碳市场运行。

国家发改委也明确，在国家碳市场启动运行1～2年的过渡期内，目前已有的7个试点省市的区域碳市场都将会继续存在。但我认为，过渡期结束后，2025年前，所有的区域碳市场可能就会逐渐并入到国家碳市场中，实现统一管理。

《瞭望东方周刊》：7个碳市场试点省市一直都在争夺国家碳市场在当地落地，本次《方案》明确全国碳排放权注册登记系统和交易系统分别由湖北省和上海市牵头承建，这是否意味着国家碳市场最终将会放到这两个地方？

张希良：不能这么理解，湖北和上海只是承建国家碳市场的相关系统平台。据我了解，国家碳市场将来会是各地共建的模式，并不是说只在上海或者湖北某一个地方。

《瞭望东方周刊》：你认为2018年国家碳市场的建设重点是什么？

张希良：首先是三个系统的建设，《方案》的安排是由上海牵头做全国碳排放权交易系统，湖北牵头做全国碳排放权注册系统和结算系统；其次是，配额分配方案的细则制定落实，第三就是尽快出台《国家碳市场建设管理条例》，为国家碳市场的建设奠定法律基础。目前这几项工作都在加紧推进中。