核电风险之协商治理的几个问题与对策

邓理峰

(中山大学,广东 广州 510275)

1 我国核电发展的社会接受度

近年来,我国核电的发展面临着驱动和制约力量并存的状况。一方面,在国家节能减碳和能源转型战略中,核电被赋予非常重要的角色,并形成了快速发展的核电市场。2012年10月,福岛核事故一年半后国务院讨论并通过了 《核电中长期发展规划 (2011—2020)》,提出科学布局,稳步推进安全地发展核电。另一方面,公众对于核电仍存有疑虑。鉴于此,核电民意的走向将不仅影响到核电在我国的发展空间,也是将影响核电产业生存和发展的重要前提。“高效发展核电”的主要问题可能不在于资金、技术和管理,而在于民意和社会接受度。

2 核电社会接受度困境的问题

作为一种能源形态,目前核电在社会接受度方面还存在一些有待解决的问题。

2.1 通过消除社会不信任来重建社会信任

目前,国内核电业界常将重建信任当做当下核电公共沟通的首要难题。但是,我们在江门事件等实地调研中得到频次最高的一种反馈是 “无论我们说什么,老百姓都不相信”。据此我们提出:当下核电公共沟通的首要使命不是重建信任,而是如何消除或缓解公众对于核电企业及地方政府的不信任。公众对于核电的不信任往往和很多其他形态的社会不信任交织在一起,比如基于过往新闻报道或轶闻而形成的对官员贪腐、官民矛盾、大型项目里的利益输送等的联想和感知。我们发现,社会信任更多地源自于公众对受信方的厚望、信念和信心,而不信任则更多地源自于公众对受信方没有能力、负面动机和伤害行为的预期。鉴于此,我国的核电发展需要尊重和正视:公众的社会不信任乃是一种常态,并通过制度化不信任来重拾社会信任,践行此类倡议,比如通过保障公民权利、建构优良秩序、创设合理程序等制度层面的举措来促进社会信任。

2.2 复杂环境里的公众沟通

环境复杂性表现为三个方面:1)不同社会群体对核电收益与风险的感知存在差异,普通人往往依据恐惧或愤怒程度来评判风险,专家往往依据统计数据来评判风险,而价值偏好会影响人们对于事实的态度,因为人们对于和自己现有意见相左的事实,常常会自动过滤和汰选。这意味着仅仅依靠知识/事实/信息供给和透明度的增加,对消除或缓解意见极化并无太大的作用;2)在新媒体的助推下,社会关系形态和社会权力结构的调整。以往各种容易被忽略的声音,如今有了公开表达的机会以及渴望被倾听的强烈愿望。核电企业沿袭过去依靠单向正面宣传来影响公众认知和态度的方法,已经变得日益困难。公众的自主性解读、协商性解读或者是抵制性解读,也在消解正面宣传的预期效果;3)仅仅通过风险沟通恐怕并不能解决利益冲突。核电风险治理中的协商就意味着在科学理性和社会理性的融合中找到出路。这不仅是一个沟通过程,更是一个政治过程。不同类型的邻避冲突都存在一个共同的问题,即风险是由风险设施周边居民少数人承担,而项目所带来的利益则是在更大范围里分配。这就涉及到风险和收益分配过程中的公平与正义问题,因而邻避困境与政治过程必然有关联。

2.3 协商治理的解决之道

核电风险的协商治理,需要以平等、开放、包容和透明为原则,以公共利益为旨归的理性沟通和协商,既免于权力的强制,也免于非理性的胁迫。目前核电风险的公共讨论和协商,有四个特别需要重视的问题:1)话语权的平衡问题:在核电这类技术复杂问题上,如何平衡技术精英和普通公众的话语权;2)程序正义的问题:如何避免用心良好的环境影响公众评价、社会稳定风险评估等制度设计蜕变和异化,变为一种社会控制的手段;3)程序理性的问题:如何避免民众的理性匮乏和民粹泛滥,导致有着巨大公共收益的重要工业项目因为未能获得民意许可而无法落地;4)核设施与周边社区关系问题:如何超越利益补偿模式,通过融合发展和制度安排来处理与周边社区关系。

3 走向风险的协商治理

习近平同志在党的十九大报告中指出,“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛。”2017年4月环保部发布的 《建设项目环境影响评价公众参与办法》征求意见稿,第一次提出了 “深度公众参与”的概念。毋庸置疑,这一举措与当下大型建设项目争议频发密不可分。当下我国的核电争议可谓是大型建设项目争议的一个缩影。破解这一困境,需要在制度、组织和个体等不同层次和范畴领域里着力。

3.1 用制度化的方法来解决社会不信任的问题

目前,我国对于大型建设项目的公众参与,已经有 《中华人民共和国核安全法》(简称 《核安全法》)等一系列相关政策或法律法规做了战略性和原则性的界定。从中可以看到在重大项目建设过程中,在制度设计和政策导向上对于民意是非常重视的,也体现了政府执政的方向正在从政府、企业和技术精英主导的闭门决策,转向透明公开、吸纳民意的开放决策。通过有效的公共参与和协商,既有助于改进决策的质量、合法性,提升社会信任等,同时也是核电安全文化保障的重要组成部分,有助于增进核电的总体安全。

通过制度安排来缓和大型项目争议中的社会不信任,在这方面大亚湾核电站的经验具有启发意义。切尔诺贝利核事故发生不到一年,1987年大亚湾核电开工建设。当时香港曾爆发百万市民联署抗议的事件。针对公众的安全关切,香港专门成立了独立的第三方机构 “核安全咨询委员会”,作为对大亚湾核电站安全的第三方监管机构。这是我国核电发展历程中重要的制度创新。这样的历史经验,是否有可能及如何在内地复制,是一项值得思考的重要问题。

3.2 新媒体环境下如何推动协商治理

我国核电业界已经初步确立了 “公共宣传、公众参与、信息公开、舆情应对”的公众沟通工作体系。从中可以看到核电公众沟通部门的业务范畴并不局限在沟通,而是承揽了公众参与和协商治理的职能。目前还有两个方面的工作亟待创新:

1)创新组织定位。这不仅意味着在核电企业设立独立建制的公共宣传部门,更在于如何定位这样的专职部门,尤其是如何在核电风险治理和沟通中扮演好主导和协调者的角色,并处理好与地方政府之间的关系。目前核电项目建设前期阶段的公众沟通工作主要是由项目所在地地方政府主导,在我国独特的政治生态中,这种模式无疑有其资源和效率等方面的优势。但是,这种模式也存在很大局限,尤其体现在地方基层政府难以超越其行政管辖范围、资源和能力约束等。目前迫切需要突破项目前期阶段由地方基层政府主导的限制,更需要确立融通地方政府、核电企业、社会组织等边界,以建立全新组织体系,从而适应公众参与和协商治理的新需要。

2)革新公共沟通过程。目前国内核电行业公共沟通的组织过程,仍旧偏重于追求信息的高抵达高覆盖,而偏轻于寻求公众对信息的理解和互动。福岛核事故后普通民众在社交媒体上广泛流传与福岛核事故相关的辐射监测、食品和旅行安全警示等公民科学知识。在互联网环境里,一方面,普通人获取专业知识的门槛在下降,甚至和科技精英交往和协作的难度在降低;另一方面,普通人以生产常人知识作为社会抗争手段,以突破科技精英的知识垄断。这种全新的社会现象,给核电公众沟通提出了全新挑战:需要重视普通人的知识生产作为一种公共沟通实践,并在不同层次和情境下,以各种适当的方式积极地参与到普通人的核电知识生产过程中去,从而颠覆性地革新核电公共沟通的组织过程。

法国在20世纪70年代末开创性地设立地方信息委员会 (Commission Locale d’Information,CLIs)的案例,或许有助于拓展我国核电行业的公共沟通思路。据香港浸会大学亚洲能源研究中心马雅燕教授的研究,经过了30多年发展,尤其是在 《透明与安全法案 (2006)》和 《清洁能源转型法案 (2016)》法律框架之下,CLI已经制度化为法国核电治理体系中的一种常设机构。目前法国在有核设施的地方设立了总计35个CLI,主要担负两种职能:为公众提供相关信息,并监测核设施的环境影响。公众通过CLI可以从政府获得资金资助,自主选择具有资质和能力的第三方机构来评估核设施的环境影响。CLI一方面增进了法国核电治理中的透明和问责;另一方面也塑造了各级政府、监管部门、核电厂与公众之间的关系。在这种背景下,CLI成为法国核电领域里由普通公众负责的公民科学的主要生产者。CLI的实践增进了法国民众了解核电的积极性,也丰富了民众的核电知识,提升了普通民众在核电这类复杂科技议题上独立和知情决策的能力,基于此也提升了民众对于核电的信心。

3.3 培育公众对于核电的科学认知

很多时候科普机构都假定人们会基于理性和逻辑判断,来决定是否接纳某一个知识,但实际上人们并非总是如此,而是时常受到包括价值偏好在内的各种非理性因素左右。然而,个体的价值观或预设意识形态作为一种认知捷径和信息过滤机制,使得不同人即使接触到相同的科学信息,仍旧会因其 “文化认知”或 “感知过滤”而产生不同理解,这均会导致分歧的意见更趋于两极分化。

这也正是在争议性社会议题领域培育公共理性之不易,因其稀缺而更值得重视的原因。大型项目争议如核电项目,往往不仅是技术争议,也是复杂的社会与政治争议,因此我们需要特别重视新媒体如何影响争议的生成、激化和可能的解决,尤其是关注新媒体如何与其他社会和政治因素交互作用,有助于超越因受众选择性接触信息而导致意见极化的效应,并约束争辩各方的不理性,使得理性沟通成为可能。

《核安全法》的颁布实施,在制度层面为核电产业提供了规制合法性基础 (是否合乎法律),同时也一定程度上为核电产业的规范合法性 (是否合乎道义)和认知合法性 (是否广为接纳/流行)间接地提供了支撑。在组织层面,为各大涉核企业明确了中央政府的执政方向,增加了涉核相关工作的确定性,比如公众沟通和公众参与,不再是自选动作,而是规定动作了。这无疑有助于对内提升民众对于核电的信心,对外也有助于提升国际社会对于中国核电的信心。

但是,毋庸置疑的是,和许多法律条款可能非常模糊或充满争议一样,《核安全法》对于公众参与、公众沟通、信息公开等条款也可能存在因不同读解而生的歧义,因而法律文本本身并不能为具体情境里的行动提供清晰方向。比如 《核安全法》里有关公众参与的条款,并没有清晰界定公众参与的结果和是否上马核电项目两者之间的关系。在这种情况下,《核安全法》的执法效果,将在相当大程度上取决于人们对于核电产业合法性的认知以及社会所建构的社会规范。事实上,围绕着核电的公众认知和政策偏好、核电产业的正当性及评估其正当性的社会规范,也正是当下国内挺核与反核双方争夺的焦点。

总之,十九大报告提出 “完善社会主义协商民主制度和工作机制”,公众参与协商治理乃大势所趋。尽管已有环评和稳评等一系列公众参与的制度安排,但我国核电项目建设过程中,吸纳公众意见以优化决策方面仍旧略显保守。实际上很多研究已经表明,协商参与在我国已有一些尝试并且取得了不错的效果,比如水价、劳资关系协调、土地纠纷等。当然,所有的最佳实践都是有其独特的历史和文化情境的土壤,我们需要警惕 “最佳实践”离开了其原生土壤很可能会是淮桔为枳。尽管如此,由于核电的社会接受度在一定程度上影响着国内核电产业的荣衰,国内核电行业或许可以大胆地规划,谨慎地先行先试,在试错中进步,找到核电争议的社会解决方案。