江苏沿江高沙土农业综合开发实践与发展策略

摘要 江苏沿江高沙土农业综合开发在提高农业综合生产能力、推进现代农业发展、促进农业增效农民增收和农业可持续发展等方面取得了较好的成效。多年实践表明，在资源禀赋、开发思路和管理方式等方面还存在不少影响发展的制约因素和短板。通过梳理开发思路，提出了新形势下加强农田基础设施建设、探索生态综合治理、扶持农业社会化服务体系、持续聚焦精准帮扶等切入乡村振兴战略的政策建议，以期为促进农业发展提供参考。

关键词 农业开发；制约因素；乡村振兴战略；对策；江苏沿江高沙土地区

中图分类号 F323.211 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）21-0269-03

Practice and Development Strategy of Agricultural Comprehensive Development in High Sand Soil Area

Along the Yangtze River in Jiangsu Province

CAO Bu-kai

（Jiangsu Provincial Agricultural Resources Development Bureau，Nanjing Jiangsu 210036）

Abstract The comprehensive agricultural development of high sand soil along the Yangtze River in Jiangsu Province has achieved good results in improving the comprehensive agricultural production capacity，promoting the development of modern agriculture，promoting the increase of agricultural efficiency，increasing farmers′ income and sustainable agricultural development.Many years of practice have shown that there are still many constraints and shortcomings affecting development in terms of resource endowment，development ideas and management methods.By sorting out development ideas，this paper proposed policy recommendations for cutting into rural revitalization strategies under the new situation，such as strengthening farmland infrastructure construction，exploring comprehensive ecological management，supporting agricultural socialization service system，and continuing to focus on precision assistance，with a view to providing references for promoting agricultural development.

Key words agricultural development；constraint；rural revitalization strategy；countermeasure；high sand soil area along the Yangtze River in Jiangsu

以泰興黄桥革命老区为中心的江苏沿江高沙土地区位于新通扬运河以南，长江、靖泰运河、江平路以北地区，主要包括南通、泰州、扬州3个市的如皋、海安、泰兴、姜堰、高港、海陵、江都、广陵等8个县（市、区），涉及60多个乡镇，土地总面积3 190 km2，耕地面积25.2万hm2，其中高沙土面积22.3万hm2。高沙土具有“沙、瘦、板、漏”的特征，农业生产基础差，水土保持能力弱，影响了当地社会经济发展。

新形势下，高沙土农业综合开发如何进一步发挥作用，提高投资效益，推动高质量发展，面临着一些机遇和挑战。回顾总结20年高沙土农业综合开发经验教训，对乡村振兴战略、补齐苏中农业发展不平衡且不充分的短板、推进“强富美高”新江苏建设具有重要意义。

1 高沙土农业综合开发措施

1.1 坚持规划引领，科学合理布局

充分发挥资源优势、区位优势，科学制定《高沙土农业综合开发规划》，坚持集中投入、连片治理、规模开发。根据规划合理安排年度项目，在项目实施中坚持因地制宜、分类指导、科学规划设计、合理工程布局。在立项前，深入现场实地调研、征求群众意见、开展专家论证，切实将专家的设计理念与项目区农民群众的实际需要相结合，着力提高工程初步设计水平，确保初步设计质量。

1.2 注重过程管理，强化规范开发

认真制定项目申报、项目建设、资金使用、竣工验收等管理办法，从制度上规范项目和资金管理。严格计划管理，严格执行项目立项公示制、招投标制、监理制等管理制度，落实规划设计现场勘察制、施工单位准入制、施工押证管理制、监理工作考核制等工作制度。在项目建设后期强化竣工验收职责，积极开展项目审计、绩效评价等工作，提高项目建设绩效。在资金管理中，严格落实资金管理“三专”管理、县级报账制和会计核算制度，足额落实各类配套资金。

1.3 突出产业培育，提升开发效益

在项目选项中，注重以产业发展理念提升开发效益，把高沙土开发治理建设与现代农业、高效农业发展有机结合，培育优质稻麦、特色蔬菜、花卉苗木、蚕桑、银杏、特粮特经等优势农产品生产基地。在建设内容的安排上，坚持因地制宜，将工程配套与产业布局相结合，围绕项目区农作物生产需要，解决灌溉、排涝、交通运输等关键问题，解决农业生产发展的主要制约因素。

1.4 发挥乡镇主体作用，引导群众参与

充分调动乡镇政府的主动性和积极性，发挥乡镇政府在统筹协调、发动群众、前期选项、规划工程布局、监督项目实施和工程建后管护中的主体作用，齐抓共管，合力开发，稳步推进项目建设。以“农民要办”为前提，以为民办事为目标，在立项、实施和建后公开項目有关信息，保证农民在项目建设中的参与权、受益权和监督权，为项目顺利实施打下坚实的群众基础。

1.5 依靠科技进步，提高项目科技含量

综合运用水利措施、农业措施、林业措施、科技措施，加强农田基础设施建设，努力建设旱涝保收、高产稳产、生态友好的高标准农田。依靠农业科研院所的技术力量，提高项目科技含量和建设水平。项目区通过大力引进新品种、新技术，加强农民技术培训，有效提高了农民科学种田的水平，提高了种田效益。针对制约高沙土地区农业发展的障碍因素，因地制宜推广渠道衬砌、机械化现浇成型防渗渠[1]、暗灌管灌、喷滴灌等节水灌溉技术，取得了较好的成效，其中防渗渠机械化现浇成型技术推广获得了省政府农业技术推广二等奖。

20年来，高沙土农业综合开发以中低产田改造为主，虽然每年投资总量不大、投资标准不高，早期财政投资中部分为有偿资金，但积土成山、集腋成裘，通过多年高沙土开发治理，累计完成总投资19.0亿元（其中财政投资8.5亿元，农民筹资投劳10.5亿元），完成开发治理任务15.3万hm2，新建改建泵站逾900座，新建防渗渠逾4 000 km，开挖疏浚渠道逾2 800 km，埋设管道逾100 km，架设输变电线路逾20 km，新建喷滴灌666.7 hm2，新建渠系建筑物逾13 000座，培训农民9万人次。

2 取得的成效

2.1 提高了农业综合生产能力

在高沙土治理过程中，着力加强农田基础设施建设，项目区基本建成沟渠路林成网、桥涵闸站配套的标准化农田，使灌溉保证率得到有效提高，使耕地的水土保持能力得到加强，将原来“易旱易涝”的中低产田改造成为旱涝保收、高产稳产的高标准农田，使农业综合生产能力明显提高。

2.2 促进了现代农业发展

各地按照农业资源特色和区域比较优势，重点建设了一批优质稻麦、特色蔬菜、花卉苗木、蚕桑、银杏、特粮特经等优势农产品生产基地，推广了一批农业新技术、新品种、新工艺，促进了农业科技成果转化应用，为促进现代农业产业、生产、经营体系构建作出了贡献。如江都区围绕项目区优质粮、花木、蔬菜等优势产业，重点打造郭村镇2 666.7 hm2优质粮油生产基地、仙女镇2 000 hm2花木产业园、吴桥镇1 333.3 hm2蔬菜产业园、宜陵镇666.7 hm2黄桃园等，培育壮大了优势特色农产品生产基地。

2.3 促进了农业增效、农民增收

项目区通过增产增收、节本增收、规模增收等多种形式实现了农民增收。项目区农业生产条件改善后，农产品市场竞争力增强，促进了农产品稳产高产、增产增收；通过推行节水灌溉，水资源利用率得到提高，节约了水费；通过推广配方平衡施肥，精准施药，降低了生产成本；通过推广先进、适用的农业技术和新工艺，减少了投工投劳；通过集中连片、规模开发，实现了规模效益。如皋市白蒲、江安、城北等地的项目区农田基础设施改善后，吸引了一批新型农业经营主体到项目区流转土地，发展优质蚕桑、花卉苗木、优质果蔬等优势特色产业，建成了一批农业园区，促进了适度规模经营和高效农业发展，提高了规模效益。

2.4 促进了农业可持续发展

高沙土农业综合开发坚持开发与保护并重，在农业开发过程中注重节水灌溉、生态治理和良种良法的综合应用，大力推广渠道衬砌、暗渠管灌等节水灌溉技术，节约了水资源，提高了水资源利用率，促进了农业生态环境的改善。通过平田整地、改良土壤和农田林网项目建设，林网覆盖率明显提高，土壤理化性状得以改善，保水、保肥、通气能力明显增强。通过田、水、路、林等综合整治，增加了有效耕地面积，其中，防渗渠机械化施工现浇成型技术、主干渠道暗灌技术等推广，1 km可节约有效耕地666.7 m2左右。据统计，“十二五”期间高沙土项目区新增有效耕地面积约80 hm2。

通过高沙土开发治理，极大地改善了农田的基础设施和农业生产条件，推动了农业结构调整，提高了项目区农业综合生产能力，为实现藏粮于地、藏粮于技战略做出了贡献，对促进苏中高沙土地区农业和农村经济快速发展发挥了作用。

3 高沙土农业开发制约因素及短板剖析

在取得较好开发成效的同时，还存在一些问题，制约了地方经济发展。沿江高沙土地区是以黄桥老区为中心的革命老区，农业生产基础较薄弱[2]，社会经济发展状况相对滞后，发展不平衡、不充分的现象比较突出，是江苏省扬子江城市群发展的短板。因此，分析存在的短板和面临的挑战，对理清思路、有的放矢、寻找对策极为重要。

3.1 从资源禀赋来看，短板突出，开发难度较大

一是沿江高沙土地区资源相对短缺，人多地少，人地矛盾突出，农业农村基础设施条件较差；二是苏中地区村居分布散乱，土地零散，土地集中连片度差，给土地流转、集中连片开发、机械化作业带来不便；三是土壤“沙瘦板漏”，砂性明显，跑水跑肥，有机质含量低，水土易流失，沟渠淤积较重，生态环境脆弱，给农业可持续发展带来一定压力；四是农民持续增收困难，发展不平衡、不充分的情况比较明显[3]；五是农田基础设施配套不完善，开发水平不平衡，前期投资标准不高，不仅还有相当部分中低产田未全部改造结束，基层对前期低标准改造项目区进行二次改造的呼声也较高，亟需政策性投资推动和提档升级。

3.2 从开发思路来看，视野不宽，开发活力不够

一是重视程度不够。高沙土项目投入力度较小，投资增长较缓慢，近几年年均财政投资仅有6 000万元，全省区域后备资源开发的财政投资增长机制尚未有效建立。二是治理针对性有待加强。根据高沙土区域资源特点和影响农民增收的障碍因子进行针对性开发的探索实践不够。三是对农业产业链、产业融合和产业支撑体系支持不够。往往就项目建项目，思路跳不出固有视野，对项目相关产业链的扶持欠缺，对新型经营主体的培育不够。四是扶持政策探索创新少。高沙土开发项目管理政策参照国家土地治理项目的思路，沿用世界银行贷款项目管理模式，形成固有思维定式和传统路径依赖。在实际工作中主要安排实体工程，对隐形不易考核的土方工程、土地平整、土壤改良等扶持较少，对解放思想、拓展政策有畏难情绪。

3.3 从管理方式来看，因循守旧，简政放权不够

一是管理标准化、规范化研究不够。管理制度不够系统、完善，省级开发项目类型多，各类项目之间管理制度不够衔接，与参照管理的国家项目的衔接也不到位[3]。二是管理体制机制优化调整不及时。近几年，中央提出“简政放权”和“放管服”改革，省级财政提出涉农资金改革试点要求，省、市、县各级农开部门管理职责、项目管理方式等需要进一步梳理、调整、优化。三是“三权分离”管理构架与部分地区基层实际情况有差距，制约作用影响了工作效率及合力的发挥。四是过程管理有待进一步提高。项目过程管理流程及关键环节职责不够明确，简政放权后的风险防控制度有待研究加强。

4 策应乡村振兴战略的思路与对策

4.1 农业开发思路

实施乡村振兴战略，是党中央根据新时代“三农”发展的新形势对“三农”工作提出的新要求，是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手。高沙土农业综合开发要紧紧抓住这个机遇，在谋划工作时，必须紧紧扣准乡村振兴战略这个主题，紧紧把握现阶段我国社会主要矛盾的变化，与建设“强富美高”新江苏的要求密切结合起来，把开发治理和保护绿水青山、建设生态文明要求结合起来，以解决农业农村发展中不平衡、不充分的问题为着力点，找准工作切入点，推动乡村振兴战略实施。

一是突出问题导向。全面梳理存在的问题和发展瓶颈，理清策应乡村振兴战略的思路，高沙土农业综合开发要把加快补齐农村农业基础设施短板的要求结合起来，完善扶持政策，健全管理制度，以推动质量兴农、生态发展为目标，解决农业农村发展中不平衡、不充分的问题。二是找准合理定位。坚持有所为、有所不为，调整工作思路，既要做好农业开发的老本行，把高标准农田建设、农业产业化发展、区域后备资源开发做精、做优、做强，也要解放思想，探索创新，优化管理措施，简化审查、审批程序，加快简政放权。三是发挥综合优势。发挥投资集中、综合施策的优势，在强化农业基础设施、提升农业物质装备水平上下功夫的同时，依托优势，发挥作用，协同有关部门打好“配合战”，促进农业三产融合发展，形成开发合力。四是强化工作落实。加大政策支持力度，加大财政投入力度，建立稳定的财政投资增长机制，为工作任务落实提供资金保障；以规划为引领，以项目为抓手，以计划管理为重点，抓好过程管理，确保资金安全和投资效益。

4.2 对策

4.2.1 继续夯实农业发展基础。实施好高标准农田建设项目，提升物质装备水平，在“深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路”方面提供基础设施保障。把改善农田基础设施、加强高标准农田建设放到贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略和实施乡村振兴的重要位置，推动中低产田改造提档升级，为土地流转和适度规模经营、农业供给侧改革和农业结构调整、农业综合生产能力和农产品市场竞争力提高夯实农业生产基础，确保国家粮食安全。

4.2.2 努力推进生态开发治理。统筹山水林田综合治理，坚持开发与保护并举，在“坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路”方面探索综合治理模式。加强指导，分类施策，在改善农田基础设施的同时，以绿色发展引领生态振兴，在农业资源综合利用、生态循环农业开发方面探索实践，在管道灌溉、节水灌溉、土壤改良、生态治理、防止水土流失等方面综合施策，加强工程技术、农艺技术、管理技术等措施的综合应用，为生态宜居农村和农业可持续发展提供保障，实现百姓富、生态美的统一[4]。

4.2.3 积极扶持农业服务体系。大力加强农业社会化服务体系建设，推动特色乡村田园建设，在“传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路”方面培育服务载体。以培育新型农业经营主体为手段，加快农业生产社会化服务体系建设，延长产业链，促进产业融合。扶持一批具有特色乡村田园综合体特征的優势农产品生产基地、现代农业示范园区和生态休闲农业观光园，通过推动农业农村基础设施提档升级，改善农村环境，推动乡风文明与产业扶持的有效对接，打造亮点，发挥示范效应。

4.2.4 持续聚焦精准帮扶。开展黄桥老区专项扶持，促进农业增效、农民增收，在“打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路”方面补齐不平衡的短板。

农业开发是党和政府做好“三农”工作的重要载体，农业综合开发要聚焦六大片区和黄茅老区等经济薄弱镇、村，积极推进经济欠发达地区扶贫开发。高沙土项目要坚持优先扶持黄桥老区经济薄弱村所申报的农开项目，聚焦精准帮扶，集中发力，推动农业产业发展和农田基础设施改善，补齐不平衡、不充分的短板。

5 参考文献

[1] 曹步凯.机械化现浇成型防渗渠的推广实践[J].中国水利，2017（20）：44-46.

[2] 张馨月，杨晋.江苏现代农业的发展现状分析及对策研究[J].农村经济与科技 ，2017，28（11）：176-178.

[3] 顾芳.建国以来江苏农业技术发展与绩效研究[D].南京：南京农业大学，2006.

[4] 桂玉清，韦飞，曹步凯.建好高标准农田夯实农业生产基础[J].江苏农村经济，2018（4）：38-39.