通过责任清单实现政务公开法治化

吴昱斐

【摘 要】政务公开与责任表在产生逻辑、内部机制和外部特征等方面的联系，为推进政务公开责任表的规范化和标准化提供了适当的基础和法律依据。但是，由于缺乏高层职责表的设计和规则的混乱，目前依靠责任清单的政府事务规范化和标准化是很困难的，本文重点分析了责任清单如何实现政务公开的法治化。

【关键词】政务公开；责任清单；标准化；规范化

一、实现政务公开法治化的原因分析

（一）由法律特性和政法关系决定的

实现政务公开的法制化是根据法律的特性决定的。政务公开是方方面面的制度公开，是完善行政管理制度的重要措施，因此，政务公开也应该严格遵守法律规定。法律和利益自然相连，利益是法律的重要调整内容，法律是利益调整的民主政治建设。政务公开“为了满足社会主体的多元化和利益的需要”，需要平衡，但这样的平衡才能通过法治来实现？实现政务公开的法制化是由法律和政治关系决定的。法律与政治有着自然关系，政治是法律的基础，法律是政治的规则，政治和法律是构成国家状态下的人生存环境和活动的空间。法律对推进政务公开具有非常重要的意义：第一，法律对政务公开具有诱导作用，法律可以指向政务公开的推进方向和具体的要求和程序。政务公开相关的各问题，应当尽可能保证法律明确。第二，法律应当在政务公开上具有保障作用，政务公开所需的秩序的形成，主要是通过法律予以保障。第三，对政务公开的法律的强化作用，在政务公开的推进过程中，必须运用法律，取得改革的成果。

实现政务公开的法制化是自党十五大以来，必须建设社会主义法治国家，依法治国，建设社会主义法治国家，在已成为我国基本策略的这一大背景下，推进社会重大改革，如果能够实行法治，则不要停下来。在“领导者进行对话的方式”中，如果不像用“法治”那样倾听，对于法治基础薄弱的中国社会来说，不利于“人治”。法制化是推进政务公开的根本，使社会主义法治健全，依法治国，建设社会主义法治国家使政务公开的重要内容。法治国家的建设是一个系统工程，包括行政方面的内容，依法行政是其重要内容之一。行政行为是指法律上根据行政行为的内容、形式、手续应遵循法律的规定或要求。

（二）由实践中所存在的问题决定

实现政务公开的法制化，从实践中存在的问题决定现在的实践来看，政务公开存在一列问题，例如政务公开的推进中是否真的推进了具有意义的政务公开是否真正被推进，政府指导者的意志所左右的问题，其根本原因在于政务公开的工作依赖于政策并不是法律。政策不是强制性的，且缺乏普遍性，不能完全形成政务公开的工作制度，国家正在推行的局面。政策应被理解为建立政务公开制度的依据，但随着全国推进行政业务的公开制度，進一步深化，规定了有关政府公开的法律法规、政务公开的主体、机关的设置、程序的制定和需要起布的救济途径等相关问题。

政务公开的法制化是西方国家行政的公开化过程中的成功经验。根据公共的选择理论，行政的公开化与行政机关及其雇员的利益有很大的差异，尤其是官僚主义严重，对拥有私心的人来说更是如此。因此，为了保障公民对政权的享有，政府部门和公务员必须把公开行政信息的义务提高到有强制的法则，不能期待他们的道德边界。

二、政务公开法治化的可行性分析

（一）依法治国取得显著成绩，法治观念深入人心

1.中国共产党依法执政能力显著增强

新中国成立以来，中国共产党制定了人民的宪法和法则，作为以宪法为基础的活动的准则，在宪法和法律的范围内活动，坚持宪法和法律，保护宪法和法律的权威。人民依法整理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。通过领导立法，率先执行执法，保证执法，中国共产党的地位不断加强。中国共产党不断强化科学的执权，民主执政，依法加强政权的自觉性和稳定性，为实现政务公法的治疗奠定了坚实的指导基础。

2.法治观念深入人心，社会氛围良好

思想意识的问题是极为重要的，实现政务公开的法制化也在此。目前，基于法律治国、建设社会主义法治国家，成为国家基本方略和社会共识的更重要的是以法律为中心，以法律为中心，以法律为民进行基本的要求，以公平的正义为价值观，重视大局为重要使命，从根本上保证中国共产党领导的社会主义法治理念已经确立，这就是为实现政务公开法的涵养制定了良好的思想基础。

（三）已有的相关立法奠定了初步基础

目前，在国家层面上，没有关于政务公开的专业法律。但是，已经制作了一系列相关文件。更重要的是，基于广泛的实践，地方性立法取得了可喜的成果。据统计，目前有关政务公开业务的地方性法规和政府规章已颁布。已经存在的立法，无论是行政法规和规则，还是地方性法规，即使是地方性政府规制，也没有达到实现政务公开的法治的要求。这为以下立法提供了非常好的参考。可以说，以前的相关立法为实现政务公开的法制化奠定了初步的制度基础。

三、政务公开为何需要责任清单

（一）责任清单具有破解政务公开困境的先天优势

严格来说，可以根据现有的法律规范，公开政务信息，依法推进政务公开，还可以在法律范围内满足民众的知情权，可以实现监督政务活动的效果。遗憾的是，规定的公开范围、方式、手续、监督、保障等内容虽然具有明确且强的操作性，但处于国家的管理体系和管理能力现代化的背景下，上述法律规范存在的问题明显。具体表现是三个方面：第一、上述规定是政务公开的共同性问题，不区分差别与特殊的普遍性，执法机构依然结合总部的职能定位和政务公开的特殊性，除上述法律规定外，执法机构还需要一组具有可操作性的实施案例，因为他们需要谨慎地遵守法律规范。第二，政务公开与政府信息公开不同，主要是“公共权力的运营活动及其信息的公开”各级人民政府和政府部门包括行使行政权的活动及其信息的公开，各级人民代表大会进行立法，审核批准前结算和一府两院监督权活动及其信息的公开。另外，也有执政党根据法律对政权的活动及其信息进行公开的情况中描述的场景，使用下列步骤创建明细表，以便在概念设计中分析体量[1]。

因此，政务公开对于具有可操作性规则的期望更迫切，因为其内容的广泛和相关法律规定的复杂性。重视规则的规范主义、控制权力模型，不能有效地限制政务公开的问题， 面对没有限制力的困境，强调原则，寻求方案，正义功能的构建模型已经发展起来了。由于功能主义的构筑模型突破了规范主义的控制权力模型，所以規则的僵化面临的困难有待解决，实现了从未映射到被测定的管理方式的转换。在这一背景下，列出了列表式的政府治理，其中责任列表是利己主义构建模型的重要方式。具体而言，责任列表是指公共权力的主体责任和义务情况，或不履行或完全履行义务，需要追究责任的，意思是以表单的形式进行提示。当前责任列表的制度主要是根据积极的国家建设和社会公益性的必要性，在追求政务活动的好处的同时，满足实现民众权利的基本诉求

（二）责任清单在制度功能上具有实现政务公开的内在优势

与一般具有外部效力的法律的规则相比，责任列表的限制对象是公共权力的行使主体，这与德国和日本的行政法上的行政规则相似。行政规则是指行政机关制定的，主要是上级的行政机关领导下级的行政机关，指导下属的相关人员发出的一般抽象的命令，或者行政机关内部的秩序，或者对业务性的行政活动进行指导，但并不限于国民的权利。义务不直接关系，即不具有外部效果的规定。行政规则的法理取决于行政的保留。“行政机关执行了大量的具体事件，并享受了这个方面所形成的空间，因此，行政机关应当认为有权利在实行目的上发行通用的规则。显然，责任列表基本上符合行政规则的基本特点。由此，可以将责任列表定位在行政规则中。这主要是行政规则不明确，但中国的土地化表现方法不能与中国相关制度规则对接，而且这种表现方法很模糊，因为还没有被中国的理论和实践所接受。具体而言，在我国的法制体系中，作为政务上自制的责任列表，属于行政的资格性文件，并且是行政内部性文件。虽然责任列表是内部的文件，但是会产生外部事实上的效果。这是由于责任清楚“确定行政机关及其职员如何在外部领域，履行公民的行政任务”。

根本上，责任列表是行政机关的关系主动约束规范的行政行为，削减行动政权的积极效果，将其限制在合法且合理且成比例的原则范围内，再以此为基础，对实现正确的行政政策的行政的正义和行政文明的实现的自觉的追求“这是积极追求善、追求善的行政活动”，其最终目的是尊重、保障和实现国民的权利。政务公开的制度逻辑，通过保障公民的知情权，满足公民参政议政的意愿，预防权力滥用，提高公共权力的可接受程度，可以看到政务的公开的是公民权的保证。因此，在制度功能中，政务公开和责任列表是一致的，而且对政务公开的责任列表的意义是明显的。

（三）责任清单是实现政务公开标准化、规范化的重要载体

从制度的本身来看，作为政务公开的标准化的重要实现方式，责任列表得到了党和国家的重视。具体地讲，首先，党的第十八届三中全体会议，以权力清单的形式公开、实行公开、管理公开、服务公开、明确了从结果公开等方面全面推进政务公开[2]。尽管没有直接明确责任列表，但从权利和责任的统一性来看，上述重大决定明确的权利清单不仅仅是责任列表，而且在责任列表中实现政务公开也是理所当然的。同时，在整体要求、试点范围、重点任务、工作进度、保障措施等方面最全面地设计了政务公开。

四、总结

责任列表内部结构应当为实现政务公开的基本内容而努力。具体而言，应该根据适配性、操作性和服务性的标准以及内部结构的构筑构想进行展开。在尊重责任列表内的外部规范的效力的基础上，对权力机关进行事前介入式的备案审查，出处在法律法规的外部展开的正准文件。必须从政务公开的全过程性和政务干预的差异等方面重建编制规则。确保责任列表功能的法制化实现。

【参考文献】

[1]卓泽渊.法政治学[M].北京：法律出版社，2005.

[2]张树义.依法行政是建设法治国家的关键[N].中国税务报，2006（09）.