透视实施条例 完善顶层设计 促进民办教育新发展
——《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》专题研讨会综述

徐绪卿 毛红霞

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

2018年8月10日，司法部发布《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》(以下简称《送审稿》)以及公开征求意见文，在全国引起巨大反响，这也是近段时间教育研究领域最热门的话题之一。此稿与教育部2018年4月20日发布的《民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)相比，有许多显著变化。为更好地理解和参与《送审稿》的讨论，2018年8月18日，由全国民办教育研究联盟秘书处和浙江树人大学中国民办高等教育研究院发起举办的“《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》专题研讨会”在浙江树人大学召开，30余位地方教育管理部门的代表、民办高校管理者和举办者以及民办教育政策研究专家学者参加了研讨会。

在有关部门公开向社会征求意见之际召开专题研讨会，有助于更好地厘清司法部和教育部在《送审稿》上出现的变化，在研究领域达成一定的共识，为宣传、落实相关法律打好基础。下文对本次研讨会与会者们的主要观点进行凝练和总结，供民办教育研究者和政策执行者参考。

一、规范发展是顶层设计的主线

我国民办教育政策大部分都是打补丁的，难免会在不同程度上影响整个民办教育事业的发展。但《民办教育促进法》及其实施条例的修订属于国家制度的顶层设计，无法顾及甚至会影响到多样化发展中一部分群体的利益，因此，决不能只着眼于小我，而需从民办教育长远发展的目标和需要出发来看待此次修法。研讨会主持人、浙江树人大学校长徐绪卿教授认为，任何政策的出台都是一把双刃剑，对政策的研讨应该本着客观、公正的态度。两个法律的修订都十分注重民意基础，2003年颁布的《民办教育促进法》是全国人大常委会四审通过，2016年修订的《民办教育促进法》(以下简称《修正案》)是三审通过，说明国家在法治建设方面越来越重视民众的参与性，当然也说明了民办教育问题的复杂性。

辽宁教育科学研究院院长黄元维认为，此次实施条例修订的很多内容首先是受到高层领导和社会公众的关注，然后起草条文并向社会公众征求意见，因此《送审稿》有了相当大的改善，解决了很多问题。大连民族大学张利国博士认为，《修正案》出台近两年来，全国已有20个省(市、区)出台配套文件，但整体上各地政府对管理认识不足，工作推进不平衡，制约了民办教育分类管理改革的推进，对政府的公信力形成考验。因此，《送审稿》变化的背后传递得更多的是国家层面坚定推进分类管理、力求破除民办教育存在的难点和痛点以及促进民办教育发展不变的意志和决心。相较《修正案》，《送审稿》对法律责任的规定，在范围、内容和责任上都有明显的增强与扩大。浙江大学吴华教授认为，分类管理更强调规范，但规范只是手段，发展才是目的。两者在很多情况下是相互促进的，但也有一些情况下是相互冲突的。在相互冲突时，要把发展放在首位。发展是优先的，规范是条件，是为了发展而作的政策和制度设置，目的是促进发展。对此，张利国也表示，依法依规办学才是生存之道。他认为，《送审稿》涉及“不得”共有32处，涉及“禁止、规范”字眼共有32处，说明规范已成为整个法规的一条主线。这不仅体现在对集团办学不当关联交易问题的规范，也体现在对民办学校治理结构和办学行为等方面的规范。

二、《送审稿》相较《征求意见稿》的显著变化

(一)公办学校品牌输出受到限制

《送审稿》第七条规定：“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。”对此，与会者们有不同的看法。

吴华认为，品牌资产是民间与公办学校合作的核心诉求，如果品牌不能以输出方式获得收益，那就失去了价值。若是如此，现实中大部分公办学校都会选择绕过去，该条款在实践中可能起不到规范作用。上海教科院民办教育研究所所长董圣足也表示，公办学校若不以品牌输出方式与公司合作，可能会以专业咨询的名义收取咨询费，事实上还是在变相收取品牌使用费，因而建议增加“直接或是变相收取”的字样，以弥补法律漏洞。另一些代表则对该条款持赞同意见，认为这将大大加快独立学院的分设进程。如黄元维认为，在没有更好办法的情况下，该规定是有利的，可以让公办学校感受到各方面的压力，比如来自纪检监察部门的压力。

(二)集团化办学行为受到制约

针对实践中存在的同一举办者同时举办多所民办学校等集团化办学行为，《送审稿》进一步规范集团化办学的举办资格、教学活动等。董圣足认为，《送审稿》第十二条的目的是要限制集团化办学的一些办学方式和控制形态，更强调规范集团化办学，一方面防止境外资金控制我国的义务教育学校，另一方面鉴于境外上市机构确实引发了一些矛盾和问题。

不少与会者就第十二条中“集团化办学不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”的条款提出异议。黄元维认为，该条款会面临合法性和操作性问题，比如对非营利性民办学校来讲并不存在兼并收购，在程序上就是一个变更举办者的问题，兼并收购都是学校上一层在进行的，如何控制、限制和加以约束？吴华和海亮教育湘湖公学(筹)执行校长张双庆均认为，该条款不符合实际情况，集团化办学若不得运用以上方式进行控制，又该用什么方法呢？上海建桥学院原院长、副董事长黄清云表示，通过收购得来的学校绝不可能建成一个优质的民办学校，现在民办学校上市的利润是50%～60%，而美国营利性学校的利润是5%～6%，如此高的利润下怎么建成优质的民办学校？江苏省教育厅王升武认为，禁止协议控制可能会造成两个潜在的影响：一是上市公司需要剥离一些非营利性学校的资产，但由于涉及境外投资人的利益，这个剥离是很困难的；二是法不溯及既往，老人老办法，新人新办法，这也是一个需要考虑的问题。徐绪卿认为，尽管集团化办学的概念不清晰，但这一条款的精神是为了阻断营利性教育集团通过兼并收购、加盟连锁和协议控制等方式控制非营利性民办学校，导致一部分非营利性民办学校以非营利之名行营利之实，无法体现分类管理、各行其道的法律要求。

对于非营利性民办学校能否集团化办学的问题，徐绪卿、吴华和张双庆等均提出疑问：营利性民办学校可以集团化办学，非营利性民办学校为什么不可以？对公办学校大力提倡集团化办学，为什么民办学校不可以？这显然是公办与民办教育之间存在的不公平待遇。

(三)民办培训教育机构(含在线)纳入监管

针对《送审稿》第十五条“设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构”和“设立实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构，以及面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构”的规定，上海教科院民办教育研究所潘奇博士将上述两种民办培训教育机构归纳为考试类和素质类，认为现在很多民办培训教育机构同时在做这些培训，如果从事素质类培训的民办培训教育机构不得开展文化教育活动，那么这些机构的生存将成问题；如果从事考试类培训的民办培训教育机构获得了办学许可，在工商部门登记时又把素质类的培训内容也登记进去，那就可以从事两种类型的培训，而从事素质类培训的民办培训教育机构则不能从事考试类的培训，这显然有失公平。

上海市教委继续教育处处长陶文捷基于上海培训教育市场的实践，分享了上海的做法与经验。他认为，准入是首先需要明确的问题，《修正案》颁布后，培训教育机构的管理就有了抓手。上海市于2017年底出台了《民办培训机构设置标准》《营利性民办培训机构管理办法》和《非营利性民办培训机构管理办法》(以下简称“一标准、两办法”)，起初是除特殊教育以外全覆盖的，现在则趋向于面向在校中小学生的文化类培训机构。上海市教育行政部门与人力资源社会保障部门达成共识：从培训教育的管理部门来讲，基础教育仅仅是管中小学的；职业技能类的培训机构包括成人培训机构，是一个大教育的概念，属于人力资源社会保障部和教育系统共同管辖的范畴。因此，上海市现在针对培训教育机构实行一个文件、两个审批系统的规定，既有教育的行政部门，又有人力资源的管理部门。其次，事中、事后的监管很重要。批的不管、管的不批，会造成管理真空。针对这个问题，上海利用“一标准、两办法”的许可精神和原则，对设立教学点的机构履行许可程序，从而落实属地管理责任，有效避免由简单备案带来的一些问题。最后，从执法层面来看，仅有教育行政部门还不行，应联合工商、民政等部门形成一个多部门联合的协同管理机制。黄元维对此持相同意见，认为现在行政管理体制改革后，有些地方是批管分离的，很多地方已经设立审批局，不属于教育行政部门，因此应联合人力资源社会保障部等多部门共同管理。

为适应教育的新形势和新业态，《送审稿》新增第十六条，分别对在线实施的学历教育、培训教育和利用互联网平台提供教育服务等三种形态作出规定。陶文捷认为，在线教育在上海市“一标准、两办法”中未作具体规定，亟须顶层设计作出相关规定。与实体的培训教育许可不同，在线教育许可面临着到何处登记和如何许可等问题，是一类跨地区、无边界的培训教育机构，需在《民办教育促进法实施条例》修订时加以明确。另外，在线培训教育机构自身也急于取得合法身份，特别是在其做大后一定要有政府的认可，但由于缺乏上位法，地方教育行政部门无法进行认可。董圣足表示，通过互联网的入网许可和办学许可来实现互联网的监管存在困难，因为互联网是无边界的，且监管时间也难以确定，存在很大的监管难点。黄清云认为，互联网技术服务平台可以用于教育，但它不是教育行政部门，应由教育行政部门利用互联网技术平台开展培训教育活动，而不是由互联网技术平台自己组织培训教育活动。

(四)允许民办学校跨区域招生

与会者们均表示，第三十一条允许民办学校跨区域招生是《送审稿》的一大亮点。徐绪卿认为，民办学校对跨区域招生呼声强烈，“国务院30条”中亦有涉及，但是各地在制定地方新政过程中有明显的抵触倾向，落实也较困难，亟须国家层面的推动。张双庆认为，现在中国教育面临激发教育活力和培养创新型人才两大问题，公办学校按地区招生，不具备选择权，民办学校存在的必要性就是给学生提供适合自己的教育，这是对公办教育非常有利的一个补充。若限制招生，从某种程度上说就是限制了公民的自由权，因此这是《送审稿》一个很大的进步。

对于跨区域招生需要备案并有住宿条件的规定，徐绪卿和吴华均认为，向当地教育行政部门备案是非常合理的，但没必要加上住宿条件的条款。谁来检验有没有住宿条件？一旦明确这一要求，可能会增加行政许可手续事项，涉及更多问题。

(五)关联交易受到控制

《送审稿》第四十五条严格控制民办学校与利益关联方的关联交易。浙江省发展民办教育研究院院长田光成认为，与《征求意见稿》相比，《送审稿》对关联交易的要求更为严格，一是扩大了规范的对象范围，由原来对非营利性民办学校关联交易的要求扩展到所有学校；二是强调了对关联交易的协议监管，体现在《送审稿》要求“教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议，应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。”但他同时担心：《送审稿》对关联交易管得过细，监管工作能否跟上？以现在的行政力量，能否根据协议进行监控和审查，审查到什么程度？

董圣足表示，关联交易如果不浮出水面，分类管理就没有意义，完全不符合中央有关分类管理的精神和要义。他认为，《送审稿》第四十五条并不是把关联交易的路切断了，恰恰是把路打开了，民办学校按照规定做就不会出问题。该条款不是不允许关联交易，而是要求走决策程序，并且做到信息公开和价格公道。在分类管理新时代，从举办者的角度来看，浑水摸鱼的日子肯定是越来越少了。徐绪卿提出，加强信息公开意义重大，社会对民办学校的关联交易应有知情权。

三、对进一步完善《送审稿》的建议

(一)明确界定相关概念，增强政策的可执行性

《送审稿》第十二、十五条广受各界关注，大家认为，其中一些概念需进一步明确，比如集团化办学、品牌输出和加盟连锁等不是严格的法律概念，以增强政策的可执行性。

1.关于集团化办学。王升武提出，拥有多少数量的学校算集团化？黄清云不赞成使用集团化办学这个词语，认为法律要做的是明确什么样的情况不能通过集团化办学来实现兼并。徐绪卿表示，法律需要明确集团化办学的概念，对第十二条文字作适当的修改。田光成也认为，《送审稿》对集团化办学缺乏清晰的界定，现在很多上市公司包含非营利性学校，可能集团正着手非营利性学校的收购工作，《送审稿》通过后能否继续？诸如此类的问题均会影响到集团的利益和未来的发展。

2.关于兼并收购和协议控制。王升武对兼并收购提出疑问：一所学校收购另一所非营利性学校，政策是否允许？田光成也提出，在非营利性机构的相关法律中均未出现过兼并收购和协议控制等名词，非营利性民办学校作为非营利性机构的一种，《送审稿》提出这两个名词的依据何在？

3.关于关联交易。潘奇认为，关联交易的概念很大，第四十五条第二款提出“应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计”，其中，对必要性的表述缺乏相关标准和可操作性，因为审查是要作出行政决议的，一旦有学校要复议就需要提供标准。张利国也建议对关联交易的概念、种类和法律责任作出规定。

4.关于语言能力。魏训鹏认为，在第十五条中提及的“设立实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构”中，语言能力和艺术等不是并列关系。王升武也提出疑义，语言能力到底涵盖哪些范围，比如面向青少年的英语培训，怎么判定通过英语培训提升了素质和能力？面对成人的能力培训，又该怎么界定和判断？

(二)关注举办者诉求，兼顾其他利益相关者诉求

与会者普遍认为，在讨论《民办教育促进法实施条例》修订的过程中，更应关注各方面意见，因为民办教育是利益相关者的集合体，涉及政府、举办者、教师和学生等。

徐绪卿提出，现在许多讨论集中在举办者的利益诉求上，忽视了师生的权益保护。比如有的学校被举办者多次买卖，教师缺乏话语权和知情权。凸显办学特色、提升办学质量和加强内涵建设，是民办高校的重点工作，但现实中一些民办高校教师的薪酬开支低于学校整体收入的30%，教学经费加上人员经费低于整体收入的40%，这种被严重“抽血”的学校，教师待遇低，肯定留不住人才。教师队伍建设不好，学校就难以办好，长此以往，将与优质化、特色化办学的要求严重背离，最终损失的也是举办者的利益。张利国对此持赞同意见，认为《送审稿》第三十九条“民办学校及其教师、职员、受教育者申请政府设立的有关科研项目、课题等，享有与公办学校及其教师、职员、受教育者同等的权利，立项后应当平等获得资助经费”的条款未提及民办学校教师普遍关心的表彰和奖励等事项，社会舆论更多关注的是举办者的利益，对教职工利益兼顾不足。仅在第四十条提及“对组织有关的评奖评优提供同等的机会”，但同等的权利不等于同等的机会，前者是一个法律概念，是法律承认并受到法律保护的利益。

对此，与会者们纷纷献计献策。上海建桥学院陈洁博士认为，上海民办学校年检要求学校的人员经费至少占学费收入的50%，而《送审稿》未对营利性民办高校教师的工资待遇设置底线和总额，将在执行中出现隐患，建议在第三十六条第二款后增加相关规定。徐绪卿提出两种保障教师权益的办法：一是教师的待遇原则上不低于本地区高校的平均水平；二是用于人员工资部分的经费不能少于学校收入的50%。很多民办学校之所以留不住人才，关键在于教师利益得不到保障。

(三)彻底解决产权问题，扫清法律落地的障碍

魏训鹏认为，民办学校举办者对原《民办教育促进法》合理回报的规定有一些误解，形成了对原有制度的依赖。原来的合理回报无论是奖励性的还是借贷还息，均造成个人产权所有权和法人所有权的混同，使办学的动机向营利方向发展。《修正案》取消了合理回报，造成举办者在思想上有波动，进而抵触新法。徐绪卿也提出，《修正案》实施后，民办学校产权问题没有得到根本性的解决，导致部分非营利性民办学校举办者继续存有合理回报的想法。尽管日本和我国台湾地区都规定私立学校不准营利，但私立学校仍经常发生营利性的违规行为。就民办学校举办者而言，政府给予的补助、补偿或奖励，实际上能拿到的经费还是很少的。

魏训鹏提出构建民办高校多元化产权制度的四条建议。一是打造多元的融资机制和投资格局，打破学校的思维定式，解开举办者的心结，正确理解法人产权。从本质上讲，一旦举办者选择非营利性民办学校，学校既是出资的又不是出资的，既是社会的又不是社会的，因为民办高校法人产权仅仅是法律意义上的抽象的财产所有权。二是民办高校应形成多元化的产权主体，并进入决策机构。三是增加财政投入，提高国有资产和捐赠资产的比例，形成多元化的投资格局。四是允许举办者进行合法的关联交易，在一定程度上承认合法的关联交易，让学校将营利做在明处，比如做强、做大学校后，后勤和相关产业可获取更多的盈利。总之，大学产权的公共制度有助于学校的科学治理和发展壮大。

与会者们还提出很多细节性的建议，比如徐绪卿建议将第五条中“由捐赠人、发起人或者其代理人履行”改为“由学校的决策机构负责管理”；针对第十九条的民办学校章程，张利国建议参照《公司法》章程，按照名称、宗旨、资本、机构和人员的顺序重新排位，并增加教职工和学生的权利与义务；陈洁对张利国的建议表示赞同，认为应把教职工与学生的权利以及保障机制写入法律；吴华认为第十一条中用了一个新词“牟利”，类似的词语一直都用营利，在法律中应尽量少用新词，建议改回营利；张利国从《公司法》出发，认为注册资金反映企业的经营管理权，注册资本反映公司的法人财产权，建议将第十九条的注册资金改成注册资本。

总之，多数人认为《送审稿》改革思路清晰、方向明确、措施得当，通过分类管理，使非营利性和营利性民办学校各归其位、各得其所，体现出中央支持和规范社会力量兴办教育的精神。同时，《送审稿》存在的一些表述问题也有待完善。我国幅员辽阔，各地经济发展水平不平衡，对民办教育的需求和发展阶段的要求均不同，因此政策的重点和力度不可能相同。徐绪卿认为，有些问题从国家层面切入会有难度，可以交由地方政府因地制宜加以解决，要充分相信立法机关赋予地方政府的制度创新能力，这样才不会耽误政策的出台。对此，作为参与地方政府政策制定和实践的温州市教育局副局长戚德忠深有感触，他认为，国家把很多由国家层面、省层面的政策放权给地方政府去做，其实是对地方政府底层创新的一种考验。比如现有民办学校退出的奖励和补偿、民办学校收费、民办学校教师流动和民办学校的社会保险等问题，均考验着地方政府的智慧和创新力度。温州作为民办教育改革的试验田和先行者，在《修正案》出台前就实施了民办学校分类管理制度，实践证明，温州的民办学校在实施分类管理后并没有弱下去，而是强起来了。温州改革的五年，吸引社会资本70亿元，引进一系列品牌学校及名师、名校长600余人，有的民办学校创办仅3年就培养出了省理科状元。可以预见，《送审稿》的顺利通过和层层实施，将真正有效推动民办学校分类管理工作的落地，充分激发民间资金的活力，促使我国民办教育实现又一次腾飞。