“租购同权”政策，你读懂了吗

聂日明

“租购并举，租购同权”就是从供给端着手，加大租赁住房供应，建立房地产长效调控机制，缓解住房供需矛盾，使城镇居民住有所居。据悉，首部《住房租赁管理条例》或加速出台，“住房租赁单独出台条例说明管理层已将租赁纳入我国住房体系重要部分，确立租赁与购买的平等地位，真正实现租购并举”。从长期来看，“租购并举、租购同权”是大势所趋、现实所需。那么，“租购同权”意味着什么，如何实现，会给我们的生活带来哪些变化？

租购同权的“权”是什么权利

房地产市场调控的模式转换拉开序幕，各地发展住房租赁市场的政策密集出台。住建部负责人表态，在人口流入的城市中，将逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房居民享有同等待遇。“租购并举”的住房制度也成为十九大报告的关键字眼，进一步明确其在未来房地产市场中的地位。

住房租赁市场为什么重要

首先，城市意味着开放，越是发达而富有吸引力的城市，就有越多的外来人口。流入人口一时买不起房子或不想买房子，需要租赁。以上海为例，据上海金融与法律研究院的调查，2017年7月，不在上海出生的劳动年龄人口，只有43%的人拥有住房，超过50%的人口采用租赁的方式解决住房需要；数据显示，深圳的非户籍人口中，有77%住在租赁的住房里。目前，以租赁住房居住的人口规模超过1亿人。

其次，拥有房产和居住可能是两回事，即使是有房的非户籍人口或者户籍人口，也可能因为就业、子女读书等原因，跨区流动，在他区租房居住。

但中国的住房租赁市场一直被忽视，大家能买房就买房，很不乐意租房，原因有二：第一，房价持续上行，住房的投资属性较强，即使买不到宜居的房产，也要买一套用于投资的房产；第二，租赁住房受到公共服务的歧视，包括义务教育、公共卫生、落户等，个人必须购房才能享受地方的公共服务。这些都抑制了住房租赁市场的发展，也影响了租房居住家庭的生活质量。

租购同权的政策目标指向

宏观来看，“租购同权”“租购并举”是为了解决两个问题。首先，居民想买房，是因为居民在城市享受的公共服务大多与自有住房绑定，致使大城市的购房需求强劲，房价居高不下。要消除居民的买房冲动，要让居民愿意租赁而不是买房，得让他们通过租房也可以享受到与买房一样的公共服务。住建部在去年5月发布的《住房租赁与住房销售管理条例》（征求意见稿）和住建部等部委发布的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》都明确提出，“承租人可按照国家有关规定凭登记备案的住房租赁合同等有关证明材料申领居住证，享受相关公共服务”，意在赋予承租人市民权利。这是房地产市场调控的长效机制之一，也显示了当前房地产调控的宏观转向正在发生。

其次，在流动人口规模巨大的宏观背景下，保障租赁住房的居住者的权利，可以比户籍制度更有效的解决外来人口市民化的问题。近十几年，中国的城市化速度惊人，到2016年底，中国城镇人口高达7.9亿人，超过3亿人是从农村流入城市的。庞大的农民进城需求，使得城市有较强的议价权。农民可以进城打工，却很难能够举家迁入和落户，他们的子女难以在城市享受义务教育，他们的父母也无法享受城市的医疗保障。这些最终反映为户籍人口城市化率与常住人口城市化率的巨大差异，前者比后者要低17%以上，超过2亿进城农民在城市里无法获得市民待遇。此外还有近1亿跨地区流动的城市户籍人口，他们在非户籍地就业生活时，利益往往被忽视。

近几年，提高城市化的质量成为经济增长与改善民生的抓手。2014年出台的户籍新政与2015年国务院发布的《居住证暂行条例》都要求城市应当赋予有稳定居住或稳定就业的居民以市民权利，允许其在城市里落户。国务院办公厅在2016年发布《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，希望“十三五”期间的户籍人口城镇化率年均要提高1%。

但流动人口在城市里落户的障碍很多，自有产权住宅是其中之一。即使通过其他渠道可以落户，户口也需要对应一个住所，租赁的住宅也很难成为落户的地址，这提高了落户的门槛。而一些地方的“租购同权”政策，使得租房居民能像买房居民一样落户。这些政策的最终指向都是拥有不同户籍和房产的人群享有公共服务的均等化。

“租购同权”

短期更偏重基础权利平等

现有的“租购同权”的方案很多，有的是租购两者在落户时权利相同，有的是子女就读政府统筹分配的义务教育资格相同，但这些还远远不够。

其实，租赁住房的非户籍承租人可以享受地方的公共服务并不新鲜，京沪以及其他很多城市已经有很多实践。上海、北京的承租人在拥有居住证等条件后，其子女也可以在租赁住房附近的学区统筹入学。相比之下，广州对非户籍人口子女就读义务教育的政策文本比上海在2010年的文本还要差不少，同权政策还不如上海，来穗的非户籍人员需要满足积分入学的条件，需要以租赁住房作为唯一居住地，细则也没有明确在学位紧张的时候，自有房产和租赁住房是否有优先顺位的差异，未来还有待于改善。

租购同权的目标应当是越过户籍和房产所有权的障碍，以常住地作为享受公共服务的单一前提，谁在本地生活，谁可以享受公共服务，也唯有此才可以抹平户籍与非户籍人口的福利、权利差异，户籍制度和房产所有制歧视才可能消失。

显然“租购同权”需要增加公共服务的供给作为支撑，否则增加的需求会造成公共服务的紧缺，势必引起户籍人口的反弹，让公共政策处于争议的旋涡。2015年底，广州启动中小学校基础教育设施三年提升计划，到2018年将新改扩建学校129所，新增学位16万个，其中不乏名校的优质学位。广州明确政策方向与配套政策的举措也值得全国其他城市学习。

我们也要看到，短期内租购同权只能解决广覆盖的基础权利平等。以教育资源为例，优质学区向来稀缺，供给再多的学位，学区依然有好坏之分。租购完全同权之后，优质学区的竞争会更加激烈，可以想象，租购同权在优质学区中落实会比較困难。但这并不是我们否定租购同权的理由。优质学区分配困境的本质是学生培养成本与收益如何匹配的问题，这个问题的解决，需要改变现有的优质公共服务的筹资机制，建立以房产税支撑的地方公共服务筹资机制，让缴税的人与受益的人匹配。endprint

租购同权政策的效度与限度

文/彭辉 上海社会科学院法学研究所

长期以来，北上广深等一线城市在住房销售市场普遍面临着土地供应矛盾、住宅不足、公共资源匮乏和房价高企的困境，虽然在各项调控措施的作用下，房价上涨的势头得到了一定遏制。但是，需求潜力巨大带来的房价上涨动力并没有因此消除，一旦调控政策退出，房价仍有可能出现快速反弹，并引发连锁反应；而在住房租赁市场，住房租赁供应主体发育不充分、市场秩序不规范、法规制度不完善等问题较为突出。

在这样的背景下，依赖单一买卖解决居住问题的时代已渐行渐远，而租售并举的时代已经悄然来临，在这个新阶段，住宅消费大有可为，租赁市场、养老地产和教育地产等前景广阔，房地产行业面临重新洗牌。根据链家研究院的分析报告，2020年和2025年，我国房产租赁市场租金规模将分别达到1.6万亿和2.9万亿，2030年预计会超过4万亿。在房地产租赁市场急剧发展的背景下，2016年6月，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，明确提出支持租赁住房建设。同年12月，中央经济工作会议强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，给炒买炒卖住房者释放了强烈的警示信号。此后住房租赁市场获得国家层面一系列政策的大力支持，发展租赁住房市场已经逐渐成为一个“香饽饽”。

2017年各地相关政策已进入落地期，上海、深圳、北京等一线城市已先后出台了加快租赁住房发展的相关政策，且政策的强度、执行的力度均超越以往，显示出各地推进“租售并举”的决心。其中，广州市政府首次在地方政府的正式文件中使用了“租购同权”一词，提出“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”。

租购同权政策的效度

有效提升存量住房的利用效率。截至2016年底，中国的房屋交易额已达15万亿元，房屋租赁交易额却仅为1.1万亿元，占比不足7%。当前我国城镇居民家庭住房自有率高达91.2%，仅有不到10%的家庭通过租赁市场解决居住需求；发达国家居民租房比例一般在50%左右，而新加坡更是高达70%以上。如果我国也能稳步提高租房者比例，对住房的需求量就会大大减少，存量住房的使用率也会大大提高。所以，采取租购同权将有力推动住房租赁市场发展，改变政府、房企、个人等一连串主体自身过往的行为模式，承担起改变房地产市场逻辑，乃至撬动户籍制度等深层次改革的支点作用，是今后房地产市场健康发展的关键之一。从这个角度而言，租购同权政策可以为房地产市场的健康发展创造更好的环境。

促进公共服务共享均等化的实现。一般而言，住房的权益可以分为狭义和广义两个方面。从狭义上界定，住房权仅指占有、使用、收益、处分的物权，不涉及住房以外的权利。从广义上界定，住房除了物权，还与人们社会生活息息相关，会带来一系列的衍生权利，比如说公共服务权利。本来住房的物权、经济权利相独立，然而住房由于其固定性和区位性，往往被作为管理部门评判居住人是否享有某种公共权利的依据或标准，实际是在住房上捆绑了公共服务的权利。

公共服务权利作为一种公共产品，是由政府提供、具有非竞争性和非排他性的产品，每个公民均应享受，不应因为拥有住房的形式不同而受到差别化对待。

但现实中，房价不仅体现了住房本身价格，也体现了其所衍生的公共服务权利价格，而公共服务本应由全体市民共同享有，但现实中往往被房主所独享，这也违背公共服务共享的基本理念。广州的租购同权政策就是从租、购市场纠偏的角度，把仅附着于产权住房的公共权益剥离出来，使租房者同样能享受住房所在地政府提供的就近入学等权益，做到了提供无差别的公共产品，让房子还原其住宅属性，归还了公共服务均等化共享的本原。

吹响了人才争夺战的号角。一个城市未来能否有竞争力，就在于是否能够吸引足够多的人才，因为人是最重要的资本，是一个城市竞争力的持续动力。从租住费用看，2017年7月上海易居研究院发布的《全国50城房租收入比研究报告》显示，北上广租房族的人均房租支出已超2000元。6月数据显示，厦门、杭州、合肥等34个城市租房收入比已在25%至45%之间，北京、深圳、上海等城市则超过45%，这意味着一些城市居民家庭收入的近一半花在了房租上。那些房价上涨最疯狂的城市，面临着“人才出走”的挑战：深圳，腾讯内部论坛的一次调查显示，有近四分之三的人因高房价而动了逃离的念头；厦门，2016年的年轻人口流出率高达37.26%，房价和收入的失衡是重要原因。从这个角度而言，这次广州“租购同权”新政的推出，虽然扣动的扳机是学区房，但瞄准的却是人才。目前，武汉、郑州、沈阳、无锡、东莞等二、三线城市也先后出台了针对高端人才的租房购房补贴、落户、租购同权等政策。

租购同权政策的限度

租购同权政策的有效实施有两个必要性前提条件，这两个条件如果无法得到满足，则租购同权政策的实施将会受到极大的掣肘。

租赁型住房供给充沛

必须增加租赁住房用地有效供应，将租赁住房用地供应纳入年度土地供应计划，以招标、拍卖、挂牌方式出让商品住房用地的，土地溢价率超过一定比例后，由竞价转为竞自持租赁住房面积；同时，允许将商业用房等按规定改造成租赁住房；允许出租人按照国家和地方的住宅设计规范改造住房后出租。租赁住房的增加为租购同权提供了基本的租赁住房供应的保障。上海在《上海市住房发展“十三五”规划》明确提出要大幅增加住房土地供应规模，尤其是租赁住宅的土地供应，年均供应租赁住房用地约340公顷。

但同时我们认为解决一线城市住房租赁的前提不能过度依赖增量开发，而是更好的盘活存量闲置房源。目前，大城市的教育资源主要集中于交通便利、配套设施相对完善的成熟区域，优质教育资源的聚集，将有效推动人口的聚集，而人口的聚集，又将推动相关产业的聚集，因此教育资源是当地政府的必争资源。一线城市尤其是北京上海的新增土地供应一般远离市中心，这些地域一般距离承租人工作单位较远，交通不便，使得承租人一般宁可选择教育资源集中的中心城区，也不愿向新区迁徙。还有一个不争事实是，新区的教育师资力量和实际办学水平仍不及中心城区。上述情况导致租赁住宅的潜在供应未必能够与市场需求匹配，而在中心城区盘活住房资源的成本普遍较高，难度不小。

公共服务资源保障有力

有充足的教育等公共服务资源配套，才能够真正落实租购同权。如果只是放大了对学区房的需求而不增加供应，教育等公共服务资源配套跟不上，那么，租购同权也很难保障。租购同权导致优质教育资源集中的区域短期内住房租金价格快速上涨，租房也不便宜。目前，大城市教育资源紧缺状况将在相当长的时期内成为常态。以上海为例，租了房子也不是每个人都可以享受到优质教育资源，因为优质教育资源太有限了。根据《上海民工子女教育蓝皮书》数据显示，全市学前教育阶段目前尚缺9300多个班级，小学阶段尚缺4660个班，初中阶段缺口达3100多个。僧多粥少是一个现实难题，入学指标极为有限，为此教育主管部门只能设置诸多关卡。如杨浦区教育局规定，“学校将根据户口性质、产证情况、入户年限等信息制定排序细则，事先公示，排序在前的优先对口入学”。在此基础之上，上海又推出了“幼升小五年一户政策”，即一个户籍地址，五年内只享有一次同校对口入学机会（同一居住户二孩除外），2017年该政策已扩至8个区。从这个角度而言，公共服务资源配套跟不上，租购同权政策只能是井中月，梦中花，看上去很美。

展望

从广州的文件效力可以看出，作为一个地方的规范性文件，不可能从根本上改变租、购两种方式的根本权利，而且同权是有条件的，在租房者和购房者的利益相冲突时，需要研究如何平衡和协调，所以一些具体细则仍在制定当中。在现行情况下，租购同权仅为地方试点，对此需要加快立法步伐，以解决大城市中承租人的子女教育问题，改革医疗保險制度，实现全国范围内标准和权益的统一，打破地区藩篱；改革住房公积金制度，充分发挥其在补贴租房者中的作用，从单向权利同权到多项权利同权，逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房居民享有同等待遇，促使我国住房租赁市场长期健康有序平稳发展。

编辑：郑宾 393758162@qq.comendprint