我国破产法在实施中所遇困境及其应对

苏小军

【摘 要】改革开放以来，我国经济不断发展，我国破产法作为市场经济运行的重要法律规范，其在推动经济结构转型，完善市場退出机制，优化资源配置中发挥了举足轻重的作用，在我国诸多部门法中的地位也在不断地升高。我国破产法在发挥作用的同时其自身也在不断的完善和发展，然而自2007年6月1日起我国破产法正式实施距今不过12载，即便自《企业破产法（试行）》起算也仅仅有30余载，因受制于制定时的经济体制改革与理论研究现状的局限性，我国破产法的滞后性日益凸显。本文将以理论结合实务中遇到的具体问题梳理出我国破产法目前在实施中所遇到的困境，并尝试探析其应对措施以期对我国破产法修缮贡献微薄力量。

【关键词】破产立案；破产税收

一、破产案件立案难

（一）破产案件立案难的原因

破产法自颁布实施以来便承担着维护经济秩序稳定，优化资源配置的重任。随着经济的不断发展，我国破产案件总量应体现为上升的趋势才较为合理，而新的破产法实施后，破产案件不升反降，纠其原因，笔者认为主要需从三个方面来讨论。

1.破产案件立案审查制度缺陷

破产案件立案后所产生的法律后果跟一般的民事案件有所不同。自破产案件正式立案受理后，即进入破产程序，虽仅仅属于立案受理阶段也将会债权人以及债务人产生严重影响，例如影响债权人的债权实现，对债务人的经营活动和商业信誉产生一定的冲击。因此我国破产法规定，若是债权人提出破产申请的，人民法院应先通知债务人，看其是否有异议，然后再于规定时间内做出是否受理的裁定，这种在立案审查过程中当事人便享有参与权和异议权使得破产案件的立案审查具有较强的诉讼的特征。然而立案审查程序本质上虽具有诉讼的特征，但审查行为却游离于程序之外，难以有效的对其进行监督和制约，加之破产案件立案后对各方产生的重大影响，从而导致了破产案件立案操作空间大、立案难等问题显现。①

2.法院内部考核机制不健全

破产案件因其独特的性质而区别于一般的民商事纠纷案件，案件一般比较复杂，案件审理周期长，结案率低，这与法院内部关于法官的业绩考核机制产生冲突，加之破产案件往往涉及包括职工安置等社会稳定问题，影响巨大，“稍有不慎”处理不当便可能会对审判法官职业生涯产生较大影响。另外，我国破产法规定法院受理破产案件的同时需指定管理人，由于我国缺乏比较专业管理人队伍，致使在破产案件的后续工作中管理人对办案法官过度依赖，不能发挥其应有的作用，出于对管理人能力的质疑使得办案法院担心立案后不仅自己任务繁重而且还需要承担本应属于管理人那部分的工作，种种原因导致法官对破产案件持有一种排斥的心里，因此面对破产案件的受理，出现了“能拖就拖”的现象。

3.社会传统文化对破产的错误认识

社会公众包括部分党政领导对破产制度的功能认识不足，没有深刻理解破产制度的消减债务、促进再生、优化资源配置等功能。一些党政机关可能会认为企业破产，会对外发射出当地地区经济不景气的错误信号，从而影响到自己的政绩考核，因此对企业破产事件表现出极其的不情愿、不配合。同时，债权人、债务人对提出破产也持有一种偏见及畏惧的情绪，对破产的提出表现的非常心虚，其原因则是担心企业进入破产程序将会将其偷税、漏水情形曝光。正是由于各方对破产制度的错误认识，或处于对自身利益的考虑使得破产制度难以发挥其应有的功能。

（二）我国破产案件立案难的对策

1.建立健全立、审分离机制

如上所述，我国破产程序包括立案和审判两个阶段，而由于破产程序特殊，破产案件的立案程序本身也具备了审判的性质。因此笔者认为，应当将破产立案程序独立出来作为完整诉讼程序去对待，通过严格的民事诉讼程序对破产案件的立案程序加以规范和保障，通过各方当事人严格的质证答辩等诉讼程序，最终有法院决定是否对破产申请进行立案，是否进入破产程序。此种做法能够有效解决法院对破产申请的受理裁定对债务人和债权人所产生的影响，削弱审案法官主观性对案件受理的影响，有效的提高破产案件的立案率。

2.法院内部机制改革

首先，应当加快破产专门法庭建设，破产案件复杂，对办案法官的办案能力要求较高，而一些法官可能在之前并没有接触过破产案件的审理，从而对破产案件是否应当受理把握不清，降低了破产案件的立案率。因此应当加快破产专门法庭建设，将破产案件的审理与一般的民商事案件区分出来，将有助于法官专业能力的提高，从而缓解破产案件立案难问题。

其次，调整法官业绩考核机制。法官绩效考核在提高审判效率等方面发挥着积极作用，但是由于法官绩效考核跟案件的结案率等密切挂钩，而破产案件较长的审理时间正好与之相矛盾，法官们在接到破产案件申请时，受到这种因素的影响较大。因此应当调整法官业绩考核机制，提高破产案件在绩效考核中所占比重，从而提高法官对破产案件的积极性。

最后，推进破产案件府院联动建设，减少法院压力。破产案件在后期的处理过程中往往要与多个政府部门打交道，例如税务、工商、社会保障等部门。加快推进破产案件府院联动机制的建设，能够缓解法院在处理破产案件时的压力，从而提高破产案件的立案率。关于府院联动机制的建设问题，笔者在后面会有专门的介绍，在此将不再多述。

3.树立人们对破产机制的正确认识

首先政策上解决党政机关对破产机制的错误认识，经济发展成为党政机关政绩考核中重要的一环，而地区中过多的企业破产又会释放出当地地区经济不景气的错误信号，因此应当在政策上调整这种政绩的考核机制，将企业破产后续问题的妥善处理，如职工安置等问题纳入考核范围，提高政府部门对破产案件处理的积极性。

其次应当加大宣传，矫正债权人、债务人以往对破产机制的错误认识。不少资不抵债的企业主在面临企业破产时，往往选择“跑路”方式逃避问题，这是一种对自己，对债权人，对社会公众均不负责的行为，也是债务人对破产机制有错误的认识所造成的。因此应当加大宣传，如采取公益讲座等方式培养社会公众对破产制度理念及功能的正确认识。

二、破产企业税收的免除

（一）案例展示

2001年10月13日，五彩购物广场的房产、土地使用权、设备等经过四次拍卖，最终获得2.3亿元的变现，而后郑州市二七区地税局以该拍卖房地产的行为属于我国税法规定的应纳税的交易行为，应当依法纳税，要求破产清算组交纳处置该财产的营业税、城建税、教育费附加三项合计共1265万元，并在未经过郑州市中级人民法院同意的情况下，于2002年4月10日擅自从清算组的破产财产帐户中划拨税款605万元，转入郑州市金库。

事情发生后，清算组被郑州市中级人民法院责令要求迅速追回被划走的款项，随后清算组以及郑州市中级人民法院与二七区地税局多次进行交涉，但问题始终未得到解决。此后郑州市中级人民法院将此事报送至郑州市政法委，要求其协助解决这一问题，同时又向河南省高级人民法院进递交了书面请示，以寻求法律上的依据。河南省高级人民法院将此事向最高人民法院进行了请示，最高人民法院于2003年5月12日以（2002）民二他字第36号文的形式进行了答复，认为：“对于在企业破产清算中，清算组处置破产企业资产的行为应否予以纳税的问题，可由清算组与当地税务机关进行协商，争取税务部门对于税收的减免。如果税务机关不同意减免的，应纳税金应当在法定普通清偿顺序的第三顺序中予以清偿”。因本案中法定普通清偿顺序的第三顺序破产债权的清偿比例为零，最终在郑州市政法委和郑州市政府的协调下，破产清算组追回了已经划走的税款，作为破产财产依法进行了分配。

（二）对案例的分析

本案中最高法院的答复让破产案件涉税问题取得突破性的进展，对企业破产案件审理中涉及的破产财产的处置、变卖过程中是否应当缴纳有关税款的问题有了一个明确依据，使得人民法院在对此类案件审理中有章可循。并且符合破产法公平保护每一位债权人的合法利益，追求社会效率和公平，维护市场经济优胜劣汰的竞争机制的立法理念。但关于企业破产前所欠缴的税金该如何处理的问题并没有明确的答案。我国《企业破产法》第一百一十三条规定：破产人所欠的税款为第二顺位，即在担保物权之后，普通债权之前，并未区分纳税义务发生于担保物权之前还是其后，结合我国《企业破产法》第一百零九条规定：对破产人的特定财产享有担保物权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。②从而可以得出结论：关于破产企业破产前所欠缴的税款应当在担保物权权利实现后进行清偿，但其清偿顺序还是优先于普通债权的。再看我国《税收征收管理法》的规定，我国《税收征收管理法》第四十五条：税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。③

然而无论是《税收征收管理办法》还是《企业破产法》其立法本意都是促进经济和社会发展，维护市场经济秩序。《税收征收管理法》的一个基本前提假设就是纳税人能够正常的经营，并在企业正常经营状态下，国家通过税务征收来调节经济，进行收入再分配，可以说税收是取自于民用之于民。有一个比较形象的比喻“税收是养鸡生蛋，而不是杀鸡取卵”，只有企业能够长久的经营下去，才能持续的纳税，才能增加国库收入用于其他方面的建设，实现稅收的用之于民。当对破产企业进行清算时，若税款的清偿顺序排在普通债权之前，以其特殊的地位与民争利，对破产企业而言，无异于被敲骨吸髓，既不符合两法之精神，也不利于健康的市场规则的建立，从社会学角度看属于本末倒置，对良好社会秩序的形成会造成一定的伤害。若企业濒临“死亡”破产程序启动，此时企业已经处于非正常经营状态，已经丧失了盈利的可能，真所谓自身难保，何谈为他人做贡献。

当企业进入重整程序，管理人基于对债权人利益的保护而处置企业财产或者继续经营部分企业业务的行为也属于一种自保行为，不属于真正意义上的正常的经营行为，而在此期间产生的税务在最终进入清算程序时也应当不具有优先性。因此笔者认为对于破产企业，其破产前所欠缴的税款，以及破产重整期间管理人基于对债权人利益的保护而处置企业财产或者继续经营部分企业业务而产生的税务，一旦最终进入了清算程序进行清算，上述未缴纳的税款均应排在第三顺位进行清偿方不离法之本意。

三、结语

由于我国破产法发展时间较短，配套制度不健全，因此还有许多地方需要完善。但随着我国经济不断地发展和人民思想的转变，以及政策的支持，笔者相信我国破产制度将要迎来自己的春天。以上笔者仅就自己在实务中所遇到的问题进行探究，可能还有许多其他比较重要的问题被疏漏，并且又由于篇幅较短，所列问题解析不够深入，不足之处还望谅解。

注释：

①王富博.破产立案制度之我见[N].人民法院报，2017-01-26.

②《企业破产法》第一百零九条.

③《税收征收管理法》第四十五条.