以村民自治为核心构建新型乡村治理体系

周铁涛

【摘 要】在自治、法治、德治并行的乡村社会，德治的传统已经打破，法治的权威尚未完全树立，乡村治理仍然面临多重困境。村民自治以村民参与为基础，以伦理道德为基石，以民主自治为核心，以国家法治为保障，是农民自我管理的基本制度，是承载农民权利的重要载体，是国家与村民矛盾的缓冲带，应以之为核心构建自治、法治、德治相结合的新型乡村治理体系。其路径包括：创新农村政治文化，优化乡村治理政治生态；加强基层政权建设，把牢农村治理转型方向；创新村民自治机制，提高村民政治参与效能。

【关键词】乡村治理；村民自治；法治；德治

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大部署，提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出要加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导，坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。在现代乡村治理中，村民自治以村民参与为基础，以伦理道德为基石，以民主自治为核心，以国家法治为保障，应以之为核心构建自治、法治、德治相结合的新型乡村治理体系。

一、乡村治理面临的多重困境

法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用。目前的乡村治理，法律是准绳，道德是基石，法治和德治应该是相互补充、相互促进、相得益彰的，但是，在自治、法治、德治并行的鄉村社会，德治的传统已经打破，法治的权威尚未完全树立，整个乡村治理仍然面临多重困境。

（一）乡村法治面临的困境

全面依法治国进程中，国家通过自上而下的方式将公权力引入法治化轨道，形成严格执法、公正司法的法律运行格局，与此同时，全民守法的氛围日趋浓厚。但是，就整体形势而言，基层治理的法治化水平仍然偏低，基层执法、司法人员不得不在个案的处理中“变通”法律的适用，甚至，有时还不得不借助乡土社会的传统规则来化解矛盾纠纷，乡村法治的权威地位仍然面临着各种挑战。

一方面，特定的乡村社会治理环境使基层政府的依法行政难以形成常态。后税费时代的乡村社会，农民观念快速更新，义务本位观转向权利本位观，矛盾纠纷向政府转移成为新常态。源于压力型体制下以“维稳”为基础的乡村治理要求，“不出事”成为基层政府的头等大事，个别农民抓住政府的“软肋”，各种诉求都希望通过“上访”解决，使基层政府不得不“灵活处理”。在今天的农村基层，乡镇财政原本捉襟见肘，基于属地管辖规则花在接访和息访方面的费用却占了很大一部分。从经济的角度考虑，即使村民的上访没有法律、政策依据，如果坚持，甚至进京上访，政府还是不得不花费人力、财力接访，接回来后又要想方设法息访（多数是通过金钱补偿的方式解决），以免再次上访。同样是花钱补偿，接访后再息访的“要价”可能更高，与其将维稳资金花在接访途中，倒不如在上访前直接“摆平”，由此“花钱买平安”倒成“理性”选择，放弃了对法治原则的坚持。长此以往，上访者个人不当得利事小，破坏国家法律权威事大，很容易让人产生“不管什么事情，只要去找政府，总会有个‘说法”的错觉，社会治理成本不断上升，社会调控的法治化权威化并未显现。

另一方面，传统观念的影响及偶尔存在的裁决不公使公正司法难以获得共识。长期生活于农村社会的居民，依靠传统规则基本能维持村域范围内的社会秩序，对法治的渴求并不强烈。农民对法律的需求更多地源于农村市场的开放和人口的流动，在熟人社会向半熟人社会转型的过程中，农村传统治理规则开始于国家法律接轨。即便如此，农民仍然很少主动去学习法律知识，即使通过电视、网络、手机等媒介了解一些基本常识，也只是一知半解。在矛盾纠纷处理上，农民习惯于按传统习俗讲“理”，正是这种“理”，使得闭塞的农村可以在国家法律尚未融入并形成法治化治理机制时亦能安定有序。当法官依据法律的实体和程序规则作出裁决时，法律的结果可能由于证据保存、举证责任等规则而与农民的“理”不吻合，产生对司法的不信任。一个违法事件损害的可能仅仅是某个人、某个群体的利益，但一次不公正的裁决，损害的则不仅仅是个体的权利，更会危及到整个社会的正义预期。从农民法律认知的视角考察，他们很少去翻阅各种专业资料，他们对法的认识和评价更多地来源于亲身经历或者道听途说的各种案例。很多人不愿意去打官司，除了成本大、怕麻烦和自己对法律了解不够外，最关键的原因是他们害怕打不赢官司，而打不赢官司的各种因素中，最担心的又是“人情案”和“关系案”。实践中，个别案件审理中司法权力的寻租可能严重影响裁判的公正性，导致农民对司法公正缺乏认同。

（二）乡村德治面临的困境

随着改革进一步深化，城乡界限被打破，在日益增多的经济社会交往中，人与人之间的交流更趋频繁，农村农民保留着的传统伦理道德观念受到来自各个方向观念的冲击，在与西方自由化思想接触的过程中，农民淳朴的道德品质很容易受到“利益至上”、个人主义等腐朽思想和不良行为的侵蚀，从而影响社会主义道德规范的实施和农村社会的进步，有些地方甚至出现了经济越发达，人们道德文明素质越下降的反差现象。正是由于受客观环境及各种腐朽思想的负面影响，农村道德环境受到污染，再加上农民利益诉求多元化，个别地方农村道德观念开始蜕变，部分农民经济意识增强，政治意识弱化；利益意识增强，公共意识弱化；自我意识增强，社会意识弱化；开放意识增强，道德意识弱化。部分农民的社会正义感、责任感淡化，荣辱观、是非观混乱，国家和集体观念淡化，极端个人主义滋长，诚信缺失。

当前的农村社会德治的运行中，社会赏罚机制的萎缩是一个不可忽视的缺陷。行政的、法律的、经济的、归属的赏罚，在一定程度上能引导人们的价值追求，倡导积极进步的价值取向，抑制消极落后的价值取向，规范道德行为，实现抑恶扬善，从而推动道德进步。然而，目前农村社会赏罚的混乱，赏罚机制的萎缩，已经对农民的价值取向和行为选择起到了明显的负面影响。当不道德行为不能得到惩罚时，又变相地形成了对恶的鼓励和对善的打击的氛围。法律的惩处似乎有力，却不得不被“变通”；经济的赏罚最为直接，但其力度有时不足以止恶扬善；归属的赏罚，源于社会舆论与内心信念，在利益追求面前显得苍白无力。在赏善罚恶不力、不明甚至颠倒错位的社会环境下，违规者得多于失，无法引导和迫使他们从善，诚信者却得不偿失，在利益的驱动下，农民难以找到自觉遵循道德准则的理由。

二、村民自治在乡村治理中的定位

《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。作为亿万中国农民的创举，村民自治自发源以来，通过村民的自我管理有效维护了乡村经济社会秩序，维护了基层稳定，在现代乡村治理中，村民自治正成为承载农民政治参与权利的重要载体，其价值和功能将日趋显现。

（一）村民自治是农民自我管理的基本制度

影响村民自治制度的产生的历史性因素包括家庭联产承包责任制的兴起和人民公社制度的逐步空壳化。家庭联产承包责任制的兴起，逐步理顺了农村最基本的生产关系，使农民获得了生产经营自主权，解放了生产力，不仅大大提高了农民的经济收入，发展了农业生产，而且根本性地改变了人民公社时期形成的农民与国家关系，调动了农民自身的积极性。与此同时，家庭联产承包责任制打破了过去高度集中的经营管理模式，农民有了经营自主权，随之也就要求了政治、文化、社会等方面的自主权。可以说，家庭联产承包责任制从一开始就不仅仅是农村经济领域的重要变革，它对农村政治和社会领域的冲击也是巨大的。随着家庭联产承包责任制等一系列农村经济体制改革的普遍推行，农村社区经济、社会的独立地位日益彰显，以“政社合一”为特征的人民公社因失去赖以生存的基础而逐步空壳化，最终于1983年被废止，人民公社退出历史舞台。人民公社体制虽然曾努力使国家行政权力深入到农村的基层社会，但最终并没有实现乡镇以下的行政化。与此同时，国家也没有及时创建新的治理方式，因而在一些地方很长时间内基层组织体系处于瘫痪、半瘫痪状态，农村社区公共权力和基层组织出现某种程度的“真空”，导致宗族、迷信、恶势力纷纷抬头，地方治安混乱，集体利益缺乏保障，公共设施破败落后，民间纠纷此伏彼起。面对着农村社会这种经济上发展和政治上失控的状况，国家需要确立适应新经济状况的乡村社会治理制度，乡政村治体制也就随之产生。村民自治就是在这一背景下为维护农村社会稳定、弥补国家制度真空而产生的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治制度。①

村民自治是由全体村民民主选举出的自治机构，在宪法和法律规定的范围内，通过民主决策、民主管理和民主监督对本村事务实行自我管理、自我教育、自我服务的一种农村基层治理模式。就性质而言，村民自治不是理论上的地方自治，也不是国家消亡以后的社会自治，而是一种基层群众性自治，其内容涉及经济、政治、文化和社会生活各个方面，是多层次、多维度的綜合性概念。它具有群众性、自治性和直接民主的性质。由于“它的权能范围只是在村庄内”，而“不涉及到政务层面”因此“不能算是政治民主，只能说属于社会民主、民间性的民主，具有浓厚的乡土色彩，属于草根民主”②。然而，当这种“草根民主”得到国家法律确认并予以规范后，就成为了制度内的正式民主。事实上，村民自治的探索、推进和发展过程，也是我们党不断探索和创新对农村工作实现领导的过程。村民自治的实施创新了乡村治理模式，给党对农村的领导注入了生机和活力。村民自治的推行，把党的群众路线从制度上加以固定，从机制上加以约束，广大农民充分享有了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，使党组织赢得了广大人民群众的信任，提高了党在群众中的威信，从而为党领导和支持人民当家作主找到了合适的方法和途径。

（二）村民自治是承载农民权利的重要载体

村民自治制度的发展以村民委员会组织法的两次立法为界限，大致可以划分为三个阶段：第一阶段是《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布前的十年，第二阶段是从1988年到1998年11月4日修订后的《村民委员会组织法》正式颁布这十年，第三阶段是1998至今。《村民委员会组织法》的颁布使我国结束了草根民主无法可依的局面，与该法实施相伴随的是我国村民自治在实践中取得了一系列新成就、新特点，主要表现为六个方面：一是村民自治制度日趋法制化；二是村民自治制度日趋普遍化撒；三是村级民主选举日趋规范化；四是村级民主决策日趋制度化；五是村级民主管理日趋完善化；六是村级民主监督日趋经常化。③在这三个阶段中，村民自治制度从建立到逐步完善、推广始终与农民民主意识的觉醒和提高相伴随。

《村民委员会组织法》的实施客观上保障了农民的民主权利。实行村民自治，是我国农民直接参与的基层民主制度，也是我国参与范围最广、规模最大的社会主义直接民主制度。村民自治的实施，改变了农村基层干部的授权基础，村干部不再由上级任命，而是由村民选举。只有获得村民信任的人才可能顺利当选，村民不满意的村干部可能在下一次选举中落选，这样就对村干部形成了压力机制和监督机制，使村干部在做出各种决策时都要进行利益平衡，尽量照顾最大多数人的利益，使各种利益在冲突中达成妥协，并在一定程度上遏制了村干部的各种谋利冲动。它使亿万农民当家作主的民主权利在基层社会生活中得以实现和保障。实行村民自治对于农民来说，最重要的是培养了农民的现代民主政治主体意识和能力。广大农民直接参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，自己管理自己身边的经济、政治和社会事务，主人翁地位得到显现，主人翁作用得到发挥，主人翁感受更现实。同时，村民自治这一代表中国农村民主政治发展方向的新生事物，其强大的生命力，为全社会民主政治进程提供了支持，对整个国家的民主政治建设产生了巨大的推动作用，也促使广大人民群众更加认清自己在国家和社会中所处的位置，激发参政议政、当家作主的政治热情，增强了民主意识，提高了民主素质，行使了民主权利。

村民自治对国家民主政治的实施提供了直接的示范效应。正如徐勇所说：“草根民主的价值不仅在于提供了一套规则和程序，更重要的在于它为国家政治生活提供了一种示范。如果连‘泥腿子都知道要秘密写票、无记名投票，作为国家权力机构的人大会议的举手表决不是有些相形见拙了吗？如果村委会主任只有通过选举才能获得权力的合法性，那么，其他的村官以至更高层次官员的合法性权威又应该怎样建立呢？如果村里的公共事务都必须公开，与更多人的重要利益密切相关的国家政务是否更应该公开呢？”④今天看来，己广泛运用于村委会选举的各种选举规则和方法，如，“海选”制度、秘密划票、候选人竞选演讲等，已成为社会普遍接受的民主选举形式，并逐步扩展到各种选举中，成为一种民主规范。正如金太军所说，村民自治“为制度层面和行为层面的国家民主和社会民主的发展，提供了强韧的文化支撑和精神动力，它对中国政治发展的意义是极其深远的，对现在的政治权力结构和体制以及与之相适应的政治文化模式，则又构成了一种有形无形的压力和挑战”⑤。

（三）村民自治是国家与村民矛盾的缓冲带

中国数千年的封建制度是以政权控制社会政治，以族权控制社会基层，以神权控制意识形态，以夫权控制伦理家庭。事实上，在治理古代乡村社会的权力体系中，除一开始就包含有自上而下的行政因素之外，还具有乡村社会成员自我管理内部事务、寓于社会之中的自治权因素。古代乡村权力体系从来就是具有行政权与自治权并存的二元性特征。也就是说，在传统中国，国家与基层乡村社会是相隔离的。自上而下的国家权力没有也不可能全面介入以小农经济为基础的分散性日常社会生活。具有自治组织功能的家族社会也只能在一个较有限的地域社区里形成自治共同体，而国家和社会从来都不会也不可能绝对分开。

村是我国农村社会的最基层单位。村的稳定与否，直接关系到农村以至整个国家的稳定。邓小平曾指出：“中国有百分之八十的人口在农村，中国稳定不稳定首先看这百分之八十稳定不稳定”。开展村民自治，实现农民群众自我管理、自我教育、自我服务，大大激发了农民群众的主动性、积极性和当家作主的责任感，促进了农村社会新秩序的建立，为农村社会的稳定提供了组织制度的保证。实行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，约束自己，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，使许多过去难以解决的问题及时得到妥善处理，增强了解决内部矛盾的自我调节能力。同时，村民自治的实行，又推进了农村社会生活的民主化，提高了农民对基层公共事务和公益事业的关心度，农民以极大的热情投入到各种精神文明创建活动中。在此基础上，广大农民思想境界得以提高，精神面貌得以改变，党群干群关系得以密切，人际关系得以和谐，从而保持了农村社会的稳定，进而为全社会的稳定提供了坚实的基础和有力的支持。

村民自治是根据中国国情对基层民主道路和形式的一种探索，是亿万农民群众在中国共产党领导下，对民主形式和途径的主动选择，是国家治理农村方式的重大变革。这种探索和选择，创造性地丰富和发展了马克思主义的社会自治理论。作为亿万农民的伟大创举，村民自治的兴起和发展，不仅创新了农村社会主义现代化建设的理论思想，而且为农村基层政治实践带来了巨大的变化。作为载体的《村民委员会组织法》以合法的形式确定和维护着村民自治这一制度的贯彻，其实践成就和理论意义不可估量。

从《村民委员会组织法》立法来看，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”国家的意图是在“鄉政村治“格局下，利用村委会成为国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突通过它的上传下达加以缓和和整合。

三、以村民自治为核心构建新型乡村治理体系

乡村振兴，治理有效是基础。新型乡村治理体系的构建要坚持以自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。在乡村“三治”体系中，村民自治是有国家法律保障的具有中国特色的农村基层民主自治制度，是法治、德治的载体，也是法治、德治相结合的连接点，应通过创新村民自治机制实现“三治”的融合。

（一）创新农村政治文化，优化乡村治理政治生态

1.创新农村政治文化

农村政治文化是指生活在农村社区的人们关于政治现象的思想、观点、知识和心理，以及与政治有关的社会风尚、习惯、伦理道德和传统观念等。它具有较深刻的传统习惯性，是人们从事各种政治参与活动的文化心理基础。“溥天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣”。⑥传统社会人民的臣民意识根深蒂固。儒家虽然也提倡“民本”，并有“民贵君轻”的论断，但这与“民主”思想实是迥然相异的，不过是一种维护封建君主专制制度的说辞而已。以等级伦理为基础的传统政治文化，漠视个人的权利和价值，有的只是绝对的权力与绝对的服从。受义务本位意识文化积淀的影响，少数农村基层干部在制定政策措施时，仍以治者自居，一味地强调村民该做什么、该如何做，忽视了村民该享有的权利。从农民个体层面来看，简单朴素的服从观念使其缺乏个体意识，只关注义务，只是听从于行政命令或尊者、长者的训示，不会考虑去积极主张自己的权利，即使有情绪也被义务本位思想压抑着，而当这种情况无法再控制时，可能就引发了恶性刑事案件。

要提高农民的政治参与意识应剔除传统文化中的臣民意识，培育现代社会的权利意识。我国宪法规定“人民当家作主”，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但是这种民主思想并未完全取代农民头脑中的“臣民意识”。大多数农民并没有能够意识到自己是政治意义上的人民，没有意识到自己是社会政治生活和公共生活的主体，享有各种政治、经济和社会权利。要提高农民政治参与意识应创新农村政治文化，为农民政治参与营造良好的氛围。首先，要加强大众传播媒介的引导。要通过大众传播媒介特别是电视为农民输送现代民主法治思想，使农民知道政治参与是自己管理村务的基本权利，要通过典型的个案及其分析为农民阐明政治参与的价值。其次，要通过农村民主实践营造政治参与氛围，要使农民通过自己或周围群众的政治参与活动感受政治参与的有用性和必要性，使参与成为一种习惯。

2.提高农民政治参与能力

农民素质相对较低使得其在政治参与方面存在诸多困难，直接影响到农民的参政质量。要通过教育提高农民的文化素质，增强其理性意识，提高其民主参政的能力。由此，要对农民进行民主法治教育，使广大农民的民主法治观念有所增强，使农民的政治参与始终在法律的范围内运行，从而减少农民非制度化政治参与行为。

培育新型农民是乡村治理转型最本质、最核心的内容，也是农村民主政治建设和提高农民政治参与意识的当务之急。首先，要大力发展农村教育，使农民掌握现代化的民主科学知识，做一个理性的公民。除了让农民掌握基础的文化科学知识之外，还必须在农民中普及参与政治知识，具备一定的政治知识是公民理性地参与政治生活的必要前提。其次，要对农民进行法治教育。现代社会是法治的社会，市场经济是法治经济，必须提高农民的法律观念和意识，让农民懂法、守法，依法表达自己的利益。再次，要培养农民的制度化意识和程序化意识，使他们的政治参与在制度化轨道上运行。只有农民的制度化政治参与意识形成了，他们才能自觉地摈弃非制度化参与，才能成为政治上成熟的公民。此外，政府应采取各种方法努力消除长期以来社会对农民的偏见，提高农民的社会地位，给农民自在生活的尊严，全力体现党和国家对农民阶层的“人文关怀”。与此同时，还要注重对农民政治参与能力的培养，在提高文化素质的同时，还要培养其投票选举、上访交涉、诉诸舆论等方面的能力，综合起来就是要培养其利益的表达和维护的能力。

（二）加强基层政权建设，把牢农村治理转型方向

新型乡村治理体系建设是中国特色社会主义乡村发展道路的重要组成部分，需要有国家政权的主导，以把牢方向。加强基层政权建设，把牢农村治理转型方向，是以村民自治为核心构建新型乡村治理体系的重要前提。

衡量一个国家的民主程度，固然要有一套完整健全的民主体制，更重要的是要关注民主的动态运行过程，特别是这个民主过程之中是否具备一种稳定政治秩序的制度框架。⑦作为国家政权的神经末梢，基层政府最基本的职能是代表国家管理好农村，维持农村社会最基本的生产生活秩序。随着后税费时代来临，乡镇的职能开始转变，新一轮乡镇机构改革将新形势下基层政权组织的职能明确定位为“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”，理顺了农村基层政权的管理体制。乡村治理问题的关键在于通过建设服务型支付，让农村居民在公共服务供给、社会秩序维护、冲突矛盾化解等领域充分发挥基础性作用。这样，既能降低政府直接控制农村的成本，减少政府管不胜管的尴尬与失败，也赋予了农村内部活力。这种治理的基本前提就是基层政权要把牢农村治理转型的民主化方向。可以说，乡镇权力的行使影响着国家政权同广大农民的关系，影响着党的方针、政策能否在农村地区得到有效贯彻，也影响着广大农民对国家、政府的信任，是农村善治目标能否实现的关键。

在长期的实践中，乡镇政府实行的是一种压力型的工作模式，在这一模式下，乡镇为了完成上级下达的各项指标而疲于奔命，不得不采取量化分解任务的管理方式，缺乏积极性、主动性和创造性。统筹城乡发展战略下，基层政府似乎得到了“解脱”，但是国家的一系列举措仍然需要基层政府实施。与此同时，随着村民自治机制的不断完善和村民民主权利意识觉醒，原有体制下基层政府政府对农村的控制力日渐减弱，乡镇对村域发展更多的只能是指导、支持和帮助。如何创新农村基层治理，指导村域发展符合国家战略的基本方向，引导农村社会治理由伦理化机制向法治化机制转型，正成为基层政府新的使命。

加强基层政权建设，要科学设置乡镇机构，构建简约高效的基层管理体制，健全农村基层服务体系，夯实乡村治理基础。

在健全乡镇机构方面，要面向服务人民群众合理设置基层政权机构、调配人力资源，不简单照搬上级机关设置模式。要根据工作需要，整合基层审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。

在創新基层管理机制方面，要明确县乡财政事权和支出责任划分，改进乡镇财政预算管理制度。推进乡镇协商制度化、规范化建设，创新联系服务群众工作方法。推进直接服务民生的公共事业部门改革，改进服务方式，最大限度方便群众。推动乡镇政务服务事项一窗式办理、部门信息系统一平台整合、社会服务管理大数据一口径汇集，不断提高乡村治理智能化水平。同时，要健全监督体系，规范乡镇管理行为；改革创新考评体系，强化以群众满意度为重点的考核导向。

在健全基层服务体系方面，要制定基层政府在村（农村社区）治理方面的权责清单，推进农村基层服务规范化标准化。整合优化公共服务和行政审批职责，打造“一门式办理”、“一站式服务”的综合服务平台。在村庄普遍建立网上服务站点，逐步形成完善的乡村便民服务体系。大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务。

（三）创新村民自治机制，提高村民政治参与效能

亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中认为：“政治制度化程度低，而政治参与度高的社会，政治不稳定；与此相反，若政治制度化水平高，而百姓的政治参与度低，则社会比较稳定”。⑧创新村民自治机制，提高村民政治参与效能，是以村民自治为核心构建新型乡村治理体系的重要内容。

1.创新民主机制，推进乡村协商民主治理

社会主义民主政治的建设，必须着眼于实效，着眼于调动基层群众的积极性。要从基层的需要着手，致力于运行机制的完善。正是基于这种认识，早在上个世纪八十年代，一些地方结合农村的实际情况，建立了村民代表会议制度。这一创新既体现了基层民主的原则，保证了村民行使当家做主的权力，又切实可行，便于操作，提高了民主议事的质量。1998年制定的《村民委员会组织法》以法律的形式确认了这一制度，在之后的村民自治实践中，通过村民代表（早期的村民代表主要是村民小组长和农村党员）的参与，逐步启发、培养、提高了村民的民主意识，为后来以“海选”为基本形式的直接民主打下了坚实的基础。

村级治理的权力体系结构中，村党组织领导下的村民会议和村民代表会议是农民直接行使民主权利的基本形式。随着行政村规模不断扩大，村民会议越来越难以组织，如何结合基层实际，探索一种既符合《村民委员会组织法》所规定的民主制原则，又便于操作的村民会议组织形式，已成为推进村民自治亟需解决的问题。做实村民代表会议制度，落实村民代表参与村级治理的权力，已成为新时期实现农村基层民主的重要机制。

探寻村级民主的有效路径是村域公共权力回归本位的关键。农村基层治理理论由“选举民主”到“参与民主”再到“协商民主”的发展，反映了农民民主观念的不断更新和政治要求的不断提升。但是，整体而言，今天的村民仍然缺乏民主自治的能力和热情。在笔者所关注的湖南益阳农村，在市委市政府的主导下，于2012年开始大力推进“四位一体”村级治理改革，各个行政村都建立起村民议事会和村务监督委员会，在一定程度上激发了村民参政的热情，增强了现代参与民主、协商民主理念。但是，绝大多数村的议事会和监督委员会的成员，每参加一次会议，均要领取数额不等的“工资”，否则，很容易出现“请假”较多的情况。表面上看，这些村级治理的直接参与者领取“误工费”或“辛苦费”很正常，实际上，他们是基于选民信任选举产生，代表一定数量的选民参与村级治理，是村民自己管理自身事务的一种民主形式，拿“工资”具有不合理性。之所以给他们发“工资”，原因很简单，如果不补贴，开会就很难组织起来。可见，今天的村民，主动参与村级治理的村民自治理念尚未形成。尽管如此，益阳农村“四位一体”模式的推行仍然在很大程度上激活了村治主体的动能，调动了农民参政的积极性，通过形式创新，让农民代表参与民主管理、民主决策，减少了村内矛盾，同时也强化了村党支部和村委会的组织权威，为下一阶段进一步推进农村治理法治化奠定了群众基础，积蓄了力量。

2.完善村民代表制度，提高农民政治参与效能

村民代表会议为普通群众搭建了参政議政的平台，为实行农村基层民主提供了便于操作的组织形式，提供了民主意识培养和实践的场所，有利于农民群众民主素质的提高，有利于增进农村干部决策的民主性和科学性。随着基层民主政治不断发展，新型城镇化加速，直接选举仅仅只能是农民政治参与的基本形式，在多元利益的驱动下，农民对民主决策、民主管理、民主监督提出了更高的要求，借助有效的形式让农民参与基层治理成为时代的呼唤。在行政村规模扩大，村民会议难以组织的前提下，通过做实村民代表会议制度，充分保障农民的民主参与权利成为新时期农村治理的重要内容。

通过民主实践引导村干部及农民群众更新观念。传统观念影响下的农村基层治理至少存在两个方面观念意识的缺陷：一方面，一些村干部缺乏民主意识，“家长制”“经验式”管理意识较强，习惯于独断专行，即使近年来农村民主氛围增强，涉及村内重大事务的决策也多是村支两委干部讨论通过，很少召开大会专题议事；另一方面，不少村民缺乏参与意识，尽管对自身选票的作用已有所认识，在村内事务管理中却“事不关己，高高挂起”的观念盛行，都希望别人参与村级事务治理，自己坐享其成。应通过村民代表会议让更多村民通过制度化的形式参与到村级治理中来，提高民主治理能力，增强民主参与实效。同时，也可通过村民代表会议让村干部们关注普通群众的利益诉求，减少基层矛盾。

完善村民代表会议运行机制，规范村级治理。实行民主自治和直接民主有一个发展过程，村民代表会议应该进一步健全议事工作制度，明确权利和义务，调动基层群众参与民主治理的积极性，使村民代表真正能代表村民行使当家做主的权利，实现村民的自我管理，自我教育，自我服务。要规范村务公开，增强村委会工作的透明度，强化农村干部的民主意识和公仆意识，增强干部的责任感和廉政勤政意识，密切干群关系，提高村委会的凝聚力，为广大农民群众通过村民代表会议参与基层治理创造条件。

【参考文献】

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⑤金太军.走出对村民自治的认识误区[J].探索与争鸣，1999.08.

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⑧塞缪尔·P·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.