供给侧结构性改革背景下PPP模式应用存在问题及策略探讨

李春霞

摘要：PPP 模式作为公共服务基础设施供给机制改革的重要内容，不但可以解决公共服务的融资问题，而且能够有效提高公共服务项目的运营管理水平。本文通过分析PPP模式应用存在的问题，比如重投入轻管理、重贷款轻融资方式创新、绩效考核不完善、风险分配不合理等问题，提出相应的问题解决策略。

关键词：PPP模式 项目管理 绩效考核 风险分配

一、引言

目前，我国社会公共服务供给没有得到充分的满足，主要原因是没有实现公共服务供给主体的多元化，PPP 模式作为公共服务基础设施供给机制改革的重要内容，可以实现社会资本成为公共服务的供给主体，可以解决公共服务的融资问题，进一步提高公共服务的运营管理效率和服务质量。

2013年，党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，为PPP 模式的发展指明方向。国家先后出台鼓励发展PPP模式的多项政策文件，出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号），随后财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113 号）等文件。地方政府也先后出台多项 PPP 相关的指导意见和操作办法，支持 PPP项目的发展，PPP 项目得到快速发展。

二、PPP模式的内涵

PPP模式，又称为公私合营模式，即Public-Private-Partnership 的字母缩写，起源于英国的“公共私营”的融资机制，是指政府与社会资本之间的一种伙伴式的合作关系，为了明确双方的权利和义务确保合作的顺利完成，通过签署合同来合作建设城市基础设施或是提供公共服务。该模式致力于将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体，委托社会主体运营管理，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。通过PPP 模式来开展项目，开启政府投融资机制转型，充分利用民间社会资本投资，降低现有环境下地方政府的债务风险，加速我国的基础设施建设。同时PPP项目能有效利社会资本先进的管理经验，使得我国经济得到更好更快的发展。

三、PPP模式的特点

（一）双方行为通过合同约束

PPP 项目是由政府主体和社会资本主体共同合作开展的，两者合作的目的和利益诉求存在很大的不同。PPP 模式下，政府主体注重提供公共服务的效率和质量，社会资本主体注重项目的投资回报率。由于项目开展的目的不同，就可能会对项目过程中的行为产生影响。通过签订合同来约束政府及社会资本的行为，控制项目建设运营管理的风险，使双方实现合作共赢。合同一方面保护政府追求项目的公益性、公共性，社会资本追求利润最大化；另一方面，约束政府不能损害到社会资本的利益，约束资本不能损害项目的公益性。

（二）合作双方共享资源

由于合作双方自身属性不同，合作双方各自优势不同。在PPP 项目合作中，政府的优势是掌握着行政资源以及国家政策上的资源，而社会资本的优势掌握着专业的管理经验、先进的技术、资金投入等。所以，PPP项目开展过程中，从双方合作共赢的角度考虑，提高项目建设效率及质量。站在双方开展项目目的的基础上，社会资本帮助政府实现该项目建设的公益性、公共性原则，而政府部门应该尽可能满足社会资本利益的需求，使社会资体实现合理正常的项目利润。

（三）防范PPP项目的高风险

由于PPP项目建设时间很长，大部分项目都是10年以上，面临不确定性很大；项目需要投入资金很大，面临的投融资风险很大，需要进行有效的资金管理，做好项目风险的防范工作。

四、PPP模式应用存在的问题

（一）重项目投入，轻项目管理

我国推广PPP模式，公共服务建设领域引入社会资本，主要目的是提高项目管理水平，提升公共服务的质量。社会资本不但有雄厚的资金、先进的技术，更重要的是在某个领域有丰富的专业管理经验和高效的后期管理运营能力，可以弥补政府在某个领域的管理短板，实现让专业的人做专业的事，最终实现合作共赢。

PPP模式强调的是社会资本全生命周期的参与，不是只有前期的建设环节，更加强调社会资本的后期运营管理环节。但在实际操作中，地方政府往往只注重项目投入，忽视PPP项目的后期管理。在PPP项目的招标过程中，地方政府不注重社会资本的后期项目运营管理经验，只看中社会资本的资金实力，只是简单的建设移交，难以实现有效运营。而很多优质项目是可以通过专业高效的运营管理实现盈利，通过项目的未来现金流回收成本，实现真正意义上的PPP 模式。

（二）重银行贷款，轻融资方式创新

政府部门首先要组建项目公司，由项目公司负责筹集建设资金，通常选择银行贷款。融资方式选择银行贷款有明显的缺点：PPP项目的资金需求与银行资金的供给在期限上不匹配，PPP项目前期资金需求大，后期项目资金回收期限长，银行面临的风险比较大；银行贷款的融资成本高，无论是分期还款还是到期一次性还本，对PPP项目的财务风险比较大；银行对PPP项目贷款是基于未来现金流进行贷款，如果PPP项目预期不能产生满足银行要求的可持续的未来现金流，就很难获得银行贷款的支持。

（三）绩效考核不完善

目前的PPP项目绩效考核机制，考核方法不够科学，由实施机构进行打分，根据分数兑现政府付费金额；设置一些考核的指标，指标不够合理，建设期的考核指标比重占较大比重，忽视对运营期的考核，这种考核导向很难实现PPP项目提高公共服务质量和效率提高的目的；考核体系不全面，过于注重过程考核和经济效益指标的考核，忽略结果考核和社会效益的考核。

（四）风险分配不合理

地方政府将PPP模式简单视为一种融资工具，做出脱离实际的承诺，政府承诺PPP项目服务的购买价格，导致地方政府承担风险过大；地方政府缺乏PPP應用的专业人才，PPP收益方案偏向社会资本，利益共享机制尚未建立，最终由社会投资人独享利益，政府和纳税难以享受到项目收益。

五、推广PPP模式应用的策略

（一）加强对PPP项目的后期运营管理

PPP项目不但是公共服务项目的融资问题，更重要的是通过引进专业的社会资本机构参与项目管理，利用社会机构丰富的专业管理经验和高效的后期管理运营能力，弥补政府在项目管理方面的短板，提升项目管理水平和管理效率。通过专业高效的运营管理实现项目的盈利。

（二）加大PPP项目融资方式的创新力度

项目公司可以采用PPP项目资产证券化进行融资；鼓励社会金融机构如投资银行、资产管理公司、保险公司等成立PPP项目投资基金，为PPP项目提供融资担保等融资服务；以地方政府财政资金为引导，吸引社会资本成立PPP项目基金，共同参与PPP项目的投资。进一步推广PPP项目的信托基金、机构投资者等参与的股权融资方式，建立长期稳定的合作关系。

（三）加强PPP项目全生命周期的绩效管理

为了促进项目的科学立项和高效运行，在项目可行性研究阶段、总体谋划、项目设计等前期准备工作阶段，就开始施行项目绩效管理。加强项目后期运营管理阶段的绩效管理，激励和约束社会资本不断提升管理，推进技术创新，提高服务水平。评价结果有助于提高政府的投资决策水平，完善PPP项目监管制度。

（四）完善我国PPP风险分配机制

为进一步规范PPP项目的运作，财政部门有必要出台PPP项目风险分配指南的文件，设计科学合理的风险分配框架，实现风险共担、利益共享，合理分配项目风险。建立PPP项目风险分配制度，完善PPP风险控制流程。借鉴国外先进经验，研究PPP项目风险分配科学合理的办法，用先进的方法解决风险分配中出现的问题。

六、结束语

在供给侧改革背景下，推行PPP模式作为政府的重大战略举措，要坚持新发展理念，坚持用发展的办法解决发展过程中出现的各种问题。实现社会资本成为公共服务的供给主体，解决公共服务的融资问题。利用社会资本专业先进的运营管理经验，提高公共服务基础设施的供给效率和质量，实现PPP项目的平稳健康可持续发展。endprint