对新时期耕地保护工作的几点建议
——以辽宁省丹东市为例

张 祺 ，袁 斐 ，赵灵灵

（1.丹东市不动产登记中心；2.丹东市土地收购储备中心，辽宁 丹东118000）

1 存在的问题

丹东市耕地保护形势十分严峻，主要表现在以下几个方面：

1.1 大片的耕地被占，成为建设用地

丹东市中北部坡耕地多，中低产田比重大，耕地质量有待提升。南部优质耕地集中地区为辽宁沿海经济带重点发展区域，随着经济社会的发展，各项建设不可避免地要占用一定数量的耕地。在全市经济增长方式还未能从根本上转变为集约高效的情况下，耕地特别是基本农田保护面临的形势严峻。全市2006年～2020年本轮规划期内新增耕地规模6100公顷，目前已使用6045公顷，平均每年新增耕地756公顷。耕地保护形势刻不容缓。城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继。

1.2 耕地占补平衡工作压力进一步加大

丹东市近些年建设用地补充耕地指标几乎都来自“小开荒”项目。虽然按照国家和省里的要求对“小开荒”项目做了一些投入，但是这些投入大部分用在保护耕地不受损毁或方便生产生活的基础设施上，如排水沟、田间路、管涵等，没有做到耕地质量的大幅提高。“小开荒”项目一般安排在三县（市），项目区比较零散，地块也相对较小，耕地质量不可能与城市周边的三区和集中连片的耕地相比。而近几年安排在城市郊区的项目大部分都占水田或质量等级较高的旱地和水浇地，根本无法做到占补耕地质量相当。因此，占补平衡仅限于数量平衡，没有达到质量平衡。按照国家关于建设用地占补平衡要占水田补水田、占旱田补旱田、占补耕地数量和质量相当的新要求，全市入库的耕地与被占耕地质量有差距。

1.3 土地供需矛盾突出，用地形势严峻

2006年～2017年，通过积极拓宽用地保障渠道，有力确保不锈钢冷轧、老东北谷物大豆深加工等一批重大工业项目相继投产，汽车及零部件、凤城增压器等产业集群陆续形成，丹通高速公路、丹海高速公路等基础设施项目落地。据统计，全市2010年～2013年每年新增城乡建设用地都在500～600公顷，2014年～2017年每年新增城乡建设用地都在200～300公顷，如果不加大存量用地开发、采取增减挂钩等方式，未来新增城乡建设用地，特别是城镇建设用地空间严重不足，用地形势将会十分严峻。

1.4 耕地提质改造相关法规政策亟需完善

一是丹东市耕地质量等别相对较低，需要通过土地整理、中低产田改造等方式提高耕地质量等别，但是按照目前国家耕地质量等别评定标准，很难把该市耕地质量提高两个以上等别。

丹东市拟将原有占补平衡储备库中的旱田改造成水田，以弥补该市水田指标不足，但如何在国家和省两级储备库中调整录入信息，国家和省里都没有明确的规定。

二是耕地保护补偿机制有待健全，国家鼓励按照谁保护、谁受益的原则，加大耕地保护补偿力度，调动农村、农民耕地特别是基本农田保护的积极性。但是，目前各级政府尚未出台相应的奖补资金政策，安排奖补资金。

1.5 土地综合整治资金不足

土地综合整治项目既利于农民生产生活水平的提高，也利于农村生态环境的改善，同时也利于耕地数量的增加和质量的提高，是深受广大农民欢迎的惠民工程。2012年以来，国家和省里投入了大量的资金。用于高标准基本农田和土地整理项目建设，取得了显著成效，各县（市）区政府开展农村土地整治项目建设的积极性随之高涨，纷纷要求在本辖区安排整治项目。由于地方政府配套资金紧张，需要国家给予资金支持。

2 工作建议

2.1 强化规划宏观控制

严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严把土地供应闸门，各类建设用地要严格执行土地利用总体规划和土地年度利用计划，确保实际新增建设用地控制在计划指标之内。要进一步加强土地利用总体规划对城市用地规模的管控作用，要根据土地利用总体规划划定的允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，落实土地用途管制制度，建设用地范围要限制在规划划定的界线范围内，严格按规划来引导城镇（村）建设。土地利用总体规划要与城市规划、集镇规划、交通和水利规划等相衔接，引导城镇用地的布局优化和结构调整，优化国土空间开发格局。同时，要科学制定和严格执行土地利用年度计划，从资源紧约束的角度积极推进计划指标差别化、精细化管理，凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目，一律不得安排用地指标，并坚决制止乱占滥用土地的违法行为。

2.2 加大土地生态建设保护力度

各项建设要避让优质耕地、河道滩涂、优质林地，严格保护河流、山峦及自然保护区等自然生态用地。实施建设用地减量化管理，把节约放在优先位置，进一步严格土地用途管制和城乡建设用地空间管制，控制耕地、园地、林地、牧草地等转为建设用地，以最少的土地资源消耗支撑经济社会持续发展。把生态文明建设放在突出位置，按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总要求，优化国土空间开发格局，统筹协调城乡结构和空间布局，继续推进生态退耕和天然林保护，加快实施国土综合整治，统筹管护和利用山水林田，全面推进生态保护和修复，促进各类自然生态系统安全稳定。积极与环保等相关部门协调，确定各级各类保护区和生态用地布局，在土地利用总体规划调整完善工作中进行严格管控。

2.3 强化耕地保护制度建设

严格耕地数量管控和质量、生态管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。落实地方各级政府耕地保护责任目标考核制度，建立健全耕地保护共同责任机制；加强基本农田管理，完善基本农田永久保护长效机制，强化耕地占补平衡和土地整理复垦监管。建议从国家、省级层面加强顶层设计、加强制度、整合规范涉农资金投入，规范建设，以便基层实施操作。

2.4 大力推进节约集约用地，缓解建设占用耕地压力

将上级要求的“十三五”时期单位国内生产总值建设用地使用面积下降的目标分解到县（市）、区，引导各地区减少发展建设对新增建设用地的依赖。通过开展城镇低效用地再开发，提高批而未供土地的供地率，对闲置土地依规进行处置，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地的退出。落实土地节约集约利用制度，严格土地利用标准，实施建设项目节地评价，确保合理利用。开展节约集约评价等工作，进一步加强土地利用批后监管工作，促进土地利用效率、效益的提高。探索盘活和高效利用农村集体经营性建设用地的新途径。

2.5 采取积极措施，加大耕地后备资源的开发力度

2.5.1 加大耕地后备资源开发力度

要继续加大耕地开发投入，同时提高现有入库占补平衡指标的质量等别，以更好地满足丹东市建设用地占补平衡的需要。

2.5.2 大力实施土地整治

积极拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。通过项目的实施，使该市新增耕地数量和质量都得到提高。

2.6 全面实施耕地质量保护与提升行动，加强耕地质量调查评价与监测

2.6.1 全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用

要切实督促建设单位落实责任，将相关费用列入建设项目投资预算，切实做好耕地耕作层剥离再利用。

2.6.2 推进耕地休养生息

对25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15～25度坡耕地、严重污染耕地等有序开展退耕还林还草，对确需退耕还林还草的耕地在基本农田划定上予以调整，对已退耕还林还草的土地不纳入土地整治项目，将农村土地综合整治项目区优先划为永久基本农田。加强轮作休耕耕地管理，因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻等保护性耕作制度，实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。

2.6.3 加强耕地质量调查评价与监测

做好开展耕地质量等别年度更新评价、耕地质量等别年度监测评价和开展耕地质量定级工作。

2.7 保护耕地与保障发展同步进行

耕地保护不仅事关国家粮食安全，而且事关社会安定和生态安全。发展是党执政兴国的第一要务，是实现“中国梦”的必由之路。必须摒除“经济建设与耕地保护相冲突”的陈旧观念，增强忧患意识和责任意识，树立新发展理念，像保护大熊猫一样保护耕地。时刻绷紧耕地保护这根弦，构建耕地管控性、建设性和激励约束性的耕地保护新机制，实现经济发展与耕地保护有机结合、齐头并进。因此，保护耕地与保障发展是相辅相成的统一体，保护耕地是我们践行“绿水青山就是金山银山”理论的生动实践，是给丹东留下良好的生态发展空间，是给丹东留住“绿心绿肺”，是为了不断提升城市建设和人居品质。

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