基于关键成功要素的PPP项目政府角色定位研究*

何雨佳 石磊

(大连理工大学建设管理系，辽宁 大连 116024)

0 引言

近年来，在“政府职能转变”和“投融资体制改革”等时代背景下，PPP(Public-Private Partnership)在市政工程、交通运输等领域得到了大力推广，迎来了高速发展阶段。随着PPP模式应用的不断深入，学界和实务界对PPP的内涵逐渐达成共识。一般认为，PPP是为了满足公众对公用事业产品和服务的需要，政府与社会资本方之间的一种基于契约的长期合作伙伴关系[1-2]。

政府作为公共利益的代表者，有义务保证公共产品和服务的持续供给，同时作为PPP项目的重要参与方承担许多重要职能，其角色定位和管理职能执行效率直接影响项目绩效[3-4]。宏观层面，政府需要构建和维护PPP发展环境；微观层面，政府需要参与到项目流程中，履行行政和契约职能。然而在现实中，由于政府自身角色定位偏差和工作范围不明确导致了许多违背PPP合作理念、政府资源浪费、公共利益遭受侵害等问题[5]。因此，从理论层面探讨PPP项目政府的角色定位，明确政府的职能范围，对我国PPP项目的健康发展具有重要意义。

本文着眼于PPP项目关键成功要素，对政府职能范围和角色定位进行研究。首先，在现有PPP项目政府角色研究的基础上，从项目公共和经济属性、政府行政和契约职能角度分析PPP项目中政府的角色定位依据；然后，根据关键成功要素划分不同政府部门对应的职能范围；最后，细分不同政府部门对应的职能范围和角色定位，为政府部门高效参与PPP模式管理，保证项目顺利开展提供理论依据。

1 公用事业PPP项目中的政府角色

1.1 PPP项目中的政府角色

政府功能是通过政府部门履行职能来实现和体现的，政府角色是对政府功能的拟人化抽象和概括，用以定位政府功能[6-7]，政府职能和角色是对政府部门行为的具体描述和抽象概括。国内外许多研究对PPP/BOT项目政府角色和职能进行了分析。针对PPP项目政府微观角色，王东(2015)从项目主体关系的角度指出，在不同阶段政府扮演着PPP项目规划者、发起者、产品购买者、建设运营保障者、监督者和利益协调者的角色[4]。任婧(2014)从项目流程的角度将PPP项目政府角色划分为投资机会决策者、招标组织者和谈判者、融资保障者、实施监管者等[8]。从基础设施公用事业的供给模式演化角度，彭芳等(2008)对我国政府在基础设施建设中的职能转变进行研究，指出PPP模式中应将政府的公共产品提供者和生产者、管制者和经营者角色分离，政府应更多地承担服务者、规则制定者和管制者的职能[9]。赵国富等(2007)指出我国政府在基础设施BOT/PPP项目中应承担法律规制与政策支持、环境保障与资金支持、政府保证与政府信用责任[10]。

梳理相关文献可以发现，虽然现有研究分别从宏观角度或微观角度对PPP项目政府角色进行了划分和讨论，但缺乏对划分政府角色依据的理论分析，也没有落到具体实施的政府各部门层面，在实践中缺乏操作性。

1.2 PPP项目中的政府角色定位依据

1.2.1 PPP项目产品和服务的属性

按照消费的排他性和竞争性，产品和服务可以分为私人物品、准公共物品和纯公共物品。一般认为政府负责提供纯公共物品，市场负责提供私人物品。公用事业PPP模式中绝大部分项目产品和服务属于准公共物品，具有优先的消费非排他性和非竞争性的公共属性，除此之外，还具备自然垄断性和资产专用性等经济属性[11-12]。

由于公用事业PPP项目产品和服务具有上述公共属性，政府有义务保证其持续稳定的供给，以满足公众的基本需求。长期以来，诸如市政道路、污水处理等公用事业产品和服务均由政府直接垄断生产和提供，但由于需求的快速增长、投资体量的不断增加，加之政府负债压力、效率短板，导致公共资源浪费、供给效率低、服务质量差等问题出现，公用事业领域出现“政府失灵”[13]。越来越多的社会资本参与到公用事业项目中，表现为公用事业的市场化，政府的角色也逐渐由直接生产者向产品和服务的提供者、合作者转化。PPP模式就是其中的典型之一。

然而，公用事业PPP项目产品和服务还具有经济属性。社会资本方以追求自身利益最大化为经营目标，在经营活动中一般不考虑项目公共属性。而且，PPP项目通常资产专用性较强，考虑到较大规模专用性投资造成“套牢效应”[14]，社会资本方在经营过程中可能采取机会主义行为侵害公共利益，阻碍正外部性的实现。因此，政府应承担公共利益代表者和监管者角色，维护公众利益不被侵害。

综上，为了解决公用事业产品和服务供给中的“政府失灵”问题，政府应鼓励和支持社会资本方参与公用事业PPP项目，利用其资金和技术优势提高产品和服务质量及供给效率。为了抑制社会资本方单纯追求自身利益而损害公共利益，政府还要从准入、质量、价格等方面代表公共利益，履行监管义务。

1.2.2 政府的公共管理行政职能和契约职能

作为公共组织，政府具有向社会提供公共产品和服务的职能[15]。从政府的任务性职能角度看，政府具有对微观和宏观经济进行管理的经济职能，主要表现在为市场经济提供必要的制度安排，维护公平竞争秩序，开展价格和质量管制。例如，在PPP模式推广过程中，国务院有关部委出台相关法规和政策，不同层级的有关政府部门开展质量监督和价格监管等。而从程序性职能的角度，政府部门为了完成某行政事务要履行计划、决策、组织、协调和控制职能，如针对具体PPP项目的前期立项、论证和审批工作。

同时，PPP项目中政府与社会资本方通过签订契约开展合作，PPP合同中也对政府应履行的职能进行了规定。如《PPP项目合同指南(试行)》中约定政府应履行提供土地使用权或协助项目公司获得土地使用权、开展一部分设计工作、提供项目运营所需部分设施或原材料、对项目建设和运营维护的检查监督和介入、限制和监管项目公司股权变更、考核项目公司绩效、支付付费或补助、防止不必要的竞争性项目、承担部分风险损失等职能。因此，政府作为公共产品或服务的购买者(或购买者的代理人)，在履行PPP项目契约职能时，更多地承担参与者和监管者的角色。

综上所述，一方面，从项目的公共属性和经济属性出发，政府为了确保公用事业项目的公共效益，提高项目效率，通过PPP模式引入社会资本的资金和技术优势，同时在供给过程中加以管制。此过程中不同层级的政府需要履行各自的职能，承担相应的角色。另一方面，从政府承担公共管理行政职能和契约职能的角度，政府应区分行政法律关系和民事主体关系，以合理方式承担相应的角色。

2 PPP项目的关键成功要素与政府职能范围

在PPP项目中，政府的主要职责是保证项目经济及持续稳定地提供公共产品和服务，因此，政府角色和职能的划分逻辑在于是否能够促进PPP项目的成功。本文针对PPP项目关键成功要素的现有研究成果，识别与关键成功要素相对应的不同政府部门的职能范围，在此基础上分析公用事业PPP项目中政府的角色定位。

2.1 PPP项目关键成功要素

近年来，众多国内外学者对PPP项目的关键成功要素进行了研究。张红平等(2016)指出对我国PPP项目成功实施最大的影响要素是国家法律法规体系的健全、产品/服务质量、市场需求稳定性[16]。Chan等(2010)提出我国PPP项目成功的5类要素：稳定的宏观经济环境、公共和私营部门之间责任分担、透明和高效的采购过程、稳定的政治和社会环境、明智的政府控制[17]。Chou等(2015)对PPP关键驱动因素、关键成功因素和风险分配进行了跨国别对比研究，总结了不同国家环境下的关键成功因素[18]。Robert等(2015)则对论述PPP关键成功要素的27篇论文的研究结论进行统计和综述[19]。本文参考上述文献的研究成果，利用文本分析法选取研究结论中出现次数较高的关键成功要素，并将其归纳总结为5个关键成功要素：稳定的宏观环境、政府与社会资本方之间的责权分配和风险分担、透明高效的交易过程、政府和社会支持以及适当的政府控制。这些要素所对应的政府职能见表1。

表1 PPP关键成功要素对应的政府职能

2.2 关键成功要素对应的政府职能范围

PPP项目的5个关键成功要素可分为宏观和微观两个层面。其中，稳定的宏观环境属于宏观层面，政府和社会资本方的责权分配和风险分担、透明高效的交易过程和适当的政府控制属于微观层面，而政府和社会支持在二者中均有体现。

2.2.1 宏观层面——PPP发展环境

如图1所示，PPP模式推广和PPP项目成败首先受到宏观环境因素的影响，其中包括政治环境、社会环境、经济环境、法律环境、政策环境和行业环境等。

PPP相关活动的开展首先根植于国家政治环境和经济环境，只有在政治制度和经济基础支持下才能推进。政治环境和经济环境由中央政府在征得公众支持下确定，由地方政府维系。中央政府负责宏观调控经济环境，地方政府在经济平稳运行中起到辅助作用。在经济发展中，中央政府通过制定法律、行政法规和部门规章，地方政府通过出台配套的地方法规等手段来规制某一行业或领域的经济活动。

我国主要是以颁布和执行政策的形式推动和规制PPP发展。多部门单独或联合密集出台多项政策是我国现阶段PPP政策环境的一大特点，出台大量鼓励采用PPP模式进行公用事业产品和服务供给的政策，如《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》；同时，也出台了规范PPP运作、清理违规操作的政策，如《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》。可见，从宏观层面，政府的职能范围是构建和维系PPP发展环境：中央政府及其组成部门(国务院及各部委)负责设计和构建PPP发展环境总体框架；地方政府及所属厅局(省级为主)在总体框架下，根据所在地区实际制定地方法规政策构建地区PPP发展环境。政府在PPP发展环境构建和维系方面扮演顶层设计者、系统规划者和行业规制者角色。

2.2.2 微观层面——PPP项目的运作流程

一个规范的PPP项目的主要流程包括：项目发起与储备、项目论证与决策、项目招标、项目实施、项目收尾等阶段(如图1所示)。①发起与储备阶段是PPP项目的酝酿和萌发阶段，作为主要发起人，地方政府行业主管部门根据实际需求、行业成熟度等因素决定是否发起项目；②论证与决策阶段是PPP项目定性与定量决策阶段，即通过可行性论证后，实施机构应编制实施方案，财政部门负责开展物有所值评价和财政承受能力论证，判断项目是否适合采用PPP模式推进；③招标阶段是对社会资本方的选择决策过程，实施机构设定融资、建设、运营维护能力等准入条件，通过比选和合同谈判确定最后的项目边界和中标社会资本方；④项目实施阶段是PPP项目建设和经营过程，经过融资、设计、建造和运营维护实现公用事业产品和服务的供给，地方政府多个职能部门对项目执行行政监管，实施机构根据PPP合同对项目进行履约监管，主要监管内容为价格、质量、效率等，在此过程中财政部门负责支付费用或补助；⑤收尾阶段是PPP项目合作期的末端，实施机构协同财政部门、行业主管部门等执行资产评估、性能测试、资产交割、绩效考核支付等工作。

图1 PPP政府职能范围和角色定位框架图

在微观层面，政府的职能范围是项目规划、决策、参与、监管和协调。地方政府行业主管部门发起项目，实施机构负责大量前期规划设计和准备工作，提出项目的操作形式、考虑项目前期准备应由政府完成到何种程度、设计怎样的合同关系，并负责社会资本方的招标和谈判工作，协调各参与方之间的行为，并从价格、质量和绩效等方面监管项目公司行为；地方政府各职能部门在项目推进过程中开展一系列论证评价、许可和审批工作，提供政府支持如土地、补贴和设施等，并进行行政监管。由此可见，政府在微观层面不同阶段扮演项目规划者、决策者、参与者、协调者和监管者角色。

根据上述分析结果，考虑PPP项目产品和服务的公共属性和经济属性、行政和契约职能，本文从宏观和微观两个层面划分不同政府部门职能范围和角色定位，总结见表2。

表2 PPP项目中政府部门的职能范围和角色定位

3 结语

PPP项目中对政府进行准确和科学的角色定位和职能划分是保证项目持续稳定发展的前提。本文首先从公用事业PPP项目属性和政府职能的视角分析政府角色定位的依据，然后基于PPP项目关键成功要素对政府参与PPP项目过程中的职能范围和角色定位进行了梳理。分析结果表明，在宏观层面，以国务院及其部委和地方厅局为代表的高层级政府部门，承担PPP模式发展的顶层设计者、系统规划者、行业规制者的角色，履行构建和维系PPP发展环境的职能；在微观层面，以实施机构和地方政府职能部门为代表的基层政府部门，承担PPP项目的规划者、决策者、参与者、监管者和协调者的角色，在项目不同阶段履行项目规划、决策、参与、监管和协调职能。

在PPP项目实际操作过程中，实施机构作为参与PPP项目的主要政府部门，承担较多的职能，其工作效率影响着项目的推进、实施和绩效实现。现阶段，实施机构一般由项目所属行业的政府主管部门承担，在项目实施过程中需要负责大量的参与方之间、不同政府部门之间的协调工作。然而，实施机构与其他政府部门属于同样行政级别，在协调过程中会面临较大的难度。因此，对于规模较大且比较复杂的PPP项目，可以根据项目需要建立高级协调机构对项目进行总体的协调。现阶段，PPP相关法律的缺失使政府在履行项目监管职能时容易混淆行政监管范围和履约监管范围，造成重复监管和监管缺失的问题并存，因此通过立法手段加强对PPP项目监管的规范也是十分必要的。

本文虽然从宏观、微观层面对PPP项目政府角色定位进行了研究，但由于在不同行业和具有不同属性的PPP项目中，政府的职能范围存在差异，承担的角色也各有侧重，在今后研究中还需分析项目属性及行业属性对政府角色体现的影响，探究PPP项目中政府角色差异机理，为政府高效参与PPP项目提供理论支撑。

[1]尹贻林，徐宁明，赵津禾.以特许经营为核心的PPP模式相关问题辨析[J].项目管理技术，2016，14(8)：11-14.

[2]简迎辉，包敏.PPP模式内涵及其选择影响因素研究[J].项目管理技术，2014，12(12)：24-28.

[3]叶晓甦，陈坤龙.公共项目公私合作中政府定位研究——以香港地区的实践经验为鉴[J].建筑经济，2012(6)：12-15.

[4]王东.PPP主体关系中的政府:角色定位与行为机制框架[J].中国政府采购，2015(3)：74-79.

[5]陈晓.基于案例分析的PPP不成功项目失败历程及启示[J].建筑经济，2017，38(5)：29-33.

[6]易丽佳.BOT模式中政府角色研究[D].长沙：中南大学，2006.

[7]陈建平.试论政府角色定位之理论范式的变迁及启示[J].云南行政学院学报，2005(5)：45-47.

[8]任婧.基础设施PPP项目中的政府角色研究[D].天津：天津大学，2014.

[9]彭芳，祝小宁.PPP模式下我国政府在基础设施建设中的职能转变[J].四川兵工学报，2008(4)：120-123.

[10]赵国富，王守清.基础设施BOT/PPP项目中的政府责任研究[J].商场现代化，2007(14)：194-195.

[11]曹远征，付晓建.PPP：政府和社会资本合作的制度经济学分析[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2016.

[12]付金存.城市公用事业技术经济特征的演进与公私合作制(PPP)的衍生机理[J].当代经济管理，2017，39(4)：32-38.

[13]邹燕.公用事业市场化的问题与反思[J].宏观经济研究，2010(4)：23-31.

[14]蔡继荣，胡培.基于专用性资产及其套牢效应的战略联盟不稳定性分析[J].科技进步与对策，2006(10)：9-13.

[15]陈振民.公共管理学[M].2版.北京：中国人民大学出版社，2017.

[16]张红平，叶苏东.基于AHP-DEMATEL的PPP项目关键成功因素相互关系研究[J].科技管理研究，2016，36(22)：203-207.

[17]Chan A P C，Lam P T I，Chan D W M，et al.Critical success factors for PPPs in infrastructure developments：Chinese perspective[J].Journal of Construction Engineering & Management，2010，136(5)：484-494.

[18]Chou J S，Pramudawarhani D.Cross-country comparison of key drivers，critical success factors and risk allocation for public-private partnership projects [J].International Journal of Project Management，2015，33(5)：1136-1150.

[19]Osei-Kyei R，Chan A P C.Review of studies on the critical success factors for Public-Private Partnership (PPP) projects from 1990 to 2013 [J].International Journal of Project Management，2015，33(6)：1335-1346.PMT