我国就近城镇化的动力与阻力分析
——基于推拉理论视角

胡现岗

(华北理工大学 管理学院，河北唐山063000)

我国传统的城镇化是以异地城镇化模式为主导的、以人口异地迁移实现就业非农化和市民化的过程。改革开放以来，随着我国工业化进程的快速发展，到2013年末，我国的城镇常住人口7 311万人，城镇化率达到53．73%。但是传统城镇化道路的弊端逐渐显现，“城市病”以及由异地城镇化引发的“农村病”等问题更是困扰我国城镇化发展的难题。由此我国政府高屋建瓴的提出新型城镇化建设之路，切中时弊，为我国的城镇化指明了方向。李克强总理在《2014年政府工作报告》中强调:“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”［1］“‘三个1亿人’的精神，是我国政府对新型城镇化道路、战略和政策的丰富与完善。当前，前面两个‘1亿人’城镇化的路径及政策已经明了，只要国家经济发展、社会稳定，目标定能实现。但是，如何‘引导约1亿人在中西部地区就近城镇化’则相对滞后，亟需研究、探索并加快推进力度。”［2］2

一、推拉理论的阐释

推拉理论起源于19世纪中后期，在当时的大背景下，西方国家第一次工业革命基本完成，第二次工业革命兴起，人类史上城镇化进程加快，以工业为依托形成了很多大城市，吸引大量农村劳动力向城市转移，由此引发了学者对人口迁移的研究兴趣。英国的雷文斯坦(Ravenstien)最早对人口迁移进行了研究，他提出了七条人口迁移的规律:一是人口的迁移主要是短距离的，方向是朝工商业发达的城市的;二是流动的人口首先迁居到城镇的周围地带，然后又迁居到城镇里面;三是全国各地的流动都是相似的，即农村人口向城市集中;四是每一次大的人口迁移也带来了作为补偿的反向流动;五是长距离的流动基本上是向大城市的流动;六是城市居民与农村居民相比，流动率要低得多;七是女性流动率要高于男性。

20世纪 50年代末唐纳德．博格(D．J．Bogue)系统地阐释了推拉理论:人口的迁移流动是由改善生活的动机引发的，对改善生活有利的流入地和对改善生活不利的流出地在“推—拉”之力的作用下决定着人口流动。人口迁出地和人口迁入地都存在“推—拉”两种力的作用，人口迁出地的不利因素也就是推力占主导地位，大于其拉力;人口迁入地的有利因素也就是拉力占主导地位，大于其推力。迁入地在工资收入、生活水平、受教育机会、公共设施等方面所具有的拉力大于迁出地收入水平低、生活水平低、公共设施落后、个人发展机会少等产生的推力，更加系统的论述了推拉理论。［4］

在博格提出该理论后，迈德尔、索瓦尼、贝斯、特里瓦撒都做了一些修正，国际劳工局也在一些研究报告中验证了博格的理论。而李(E．S．lee)提出了推拉理论的完整分析框架，具体包括有迁出地的推力因素、迁入地的拉力因素、迁移过程的障碍因素等方面的内容。揭示了人口流动是由这些因素共同作用的结果。他较前人进步的是认识到了人口流动不单单是“推—拉”之力作用的结果，而且中间障碍因素会影响这两种力的作用效果［5］，见图1。

图1 根据推拉理论绘制的简易模型

二、就近城镇化的动力与阻力模型构建

通过大量的阅读文献资料，笔者基于推拉理论视角，以异地城镇化、就近城镇化、农村社会为研究主体要素，系统地研究以传统异地城镇化中农民城市落户难、生活幸福感低、市民化成本高等问题和农村社会“空心化”问题、发展滞后问题、农民就近转移意愿为推力因素，以就近城镇化的优势，如国家政策的拉力、产业转移的拉力、就近转移成本低的拉力等为拉力因素，总结并着重论述就近城镇化过程中的障碍因素，如户籍制度障碍、土地流转障碍、基层治理权限不足、城镇规划不合理、资金短缺、产业发展障碍等为阻力因素，研究并提出破除或削弱阻力因素的对策建议，以期望增强就近城镇化的发展动力。在推拉理论的基础上构建了就近城镇化的动力与阻力模型，见图2。

图2 根据推拉理论模型修改绘制的就近城镇化推拉模型

三、就近城镇化的动力与阻力模型分析

(一)就近城镇化的动力因素分析

我国城镇化发展速度较快，城镇化率已达53%，城镇常住人口超过了农村人口。在传统异地城镇化模式下，出于获得更多的就业机会、社会公共福利、增加收入、子女受到良好教育等目的，大量农村人口背井离乡、抛下家人从中西部涌入东部发达地区或大城市。农村劳动动力在为大城市带来巨大发展的同时，由于人口的不断涌入也带来了诸多问题。而在人口流出地一端的农村也暴露了很多问题。那么，此处的大城市问题和农村问题就构成了推力因素。

1．异地城镇化的推力

东部发达地区的城市或大城市对人口的承载是有限度的，随着人口源源不断的涌入，会达到饱和状态，无法承受巨大的人口压力而引发各种问题:

(1)落户难的推力。农村人口文化知识水平低，多从事体力劳动，为城市奉献了青春和汗水，却得不到接纳，不能成为真正的市民或成为市民的难度大，无法享受与城里人同等的公共福利和社会保障，子女得不到良好而公平的教育，居无定所，被迫在城市和家乡之间来回奔波，被喻为“候鸟”，这一切都与自身设想相去甚远，单纯的想法被无情击碎，试问如何在城市立足!

(2)幸福感低的推力。理想中大城市的公共基础设施齐全，住房宽敞，公园优美，交通便利，人际关系和谐，而现实是大雨内涝，房价居高，上班拥堵，雾霾弥漫，“陌生人”社会的城市，犯罪率上升，家庭离散，见证的只是“生病”的城市，冷暖自知，并没有体验到在大城市生活的幸福感。相比家乡小镇的宽敞住房，青山绿水，幽径园野，邻里和谐，家人共聚，同样相去甚远!

(3)市民化成本高的推力。人口市民化是为了追求享受在城市生活的各项便利资源，但单从落户方面来讲就需要很大成本。城市生活水平高，消费高，教育投入较大;在社会保障、社会医疗等公共成本支出方面也较大，致使市民化进程缓慢。一个农业转移人口成为真正的“城里人”，需要多大的成本呢?中国社科院发布了《中国农业转移人口市民化进程报告》结果显示，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。其中，各地区并不尽相同，东部最高，达到17．6万元，中部和西部落户成本则不到11万元。这高额的成本除了政府承担的公共成本外，进人城镇的个人每年平均需要支付1．8万元的生活成本，还需要一次性支付10万元左右的购房成本。”［3］高额的生活成本推着农村劳动力不得不逃离北上广!

根据2016年中国农民工监测调查报告显示，农民工总量虽然继续增加，但增量主要来自本地农民工，本地农民工增量占新增农民工的88．2%。在外出农民工中，进城农民工13 585万人，比上年减少 157 万人，下降1．1%［4］。2015、2016 年外出农民工地区分布及构成见表1、表2。

表1 2015年外出农民工地区分布及构成

表2 2016年外出农民工地区分布及构成

根据表1、表2，不难发现外出农民工中，2016年跨省流动农民工为7 666万人，比2015年的减少79万人，下降1%，占外出农民工的45．3%，比2015年下降0．6个百分点。从区域划分来，中部地区和西部地区跨省流动的农民工2016年分别比2015年下降0．5个百分点和1．3个百分点;2016年西部地区跨省流动的农民工占52．2%，比2015年下降1．3个百分点。从以上数据可以看出中西部地区农民跨区域流动趋势逐渐减弱，而选择在距离务工地相对较近的省内流动趋势逐渐增强，农民工回流趋势明显。无论是在距离较远的发达地区落户还是在大城市落户都相对困难，而且生活成本较高，情感代价较大，这都促使农民工逐渐回流，回到省内，回到家乡。

2．农村社会问题的推力

(1)农村“空心化”严重的推力。随着农村劳动力大量涌入东部发达地区或大城市，中西部地区或相对落后地区的广大农村普遍呈现“空心化”状态，再加上村庄规划不合理使得村庄外延扩大，大量宅基地闲置，更是加剧了这一现象。大量强壮年劳动力流失，留村的多是老幼妇孺，“留守老人”“留守儿童”“留守妇女”都是弱势群体。老无所依，难享儿孙绕膝之乐!幼无所养，又无父母谆谆之教!妇无温情，却又饱受相思之苦!这不得不让农村人重新思考不远千里去“无情之城”的意义。

于水、姜凯帆等通过对“空心化”背景下农村外出劳动力回流意愿的研究发现，在城市打工的农村劳动力有86．1%的外出农民工愿意回流。在外出务工时间较长的且回家次数较少的农民工更愿意回流，选择在家乡附近的城镇就业。家中的父母、子女、妻子成为他们的情感牵绊，家庭因素成为影响他们回流的重要因素。他们更愿意就近就业，享受家庭的温暖［5］。由异地城镇化导致的农村“空心化”问题，让农村人有较强意愿回流到家乡附近的小城镇落户。

(2)农村发展滞后的推力。我国经济重心由农村转移到城市之后，国家政策向东部发达地区或大城市倾斜，相比中西部农村地区这些地区具有要素禀赋、区位优势、比较优势，获得优先发展，相应的这些地区的人民收入增加，生活水平大幅提高，享有各种社会福利和基础设施。而农村地域广大，自然条件、发展水平、农民素质参差不齐，青壮年劳动力严重流失，使得农村地区的自我发展能力受到很大束缚，而国家政策无法全面平衡广大农村地区和发达地区的发展，这导致了农村地区发展机会少、收入水平不高、教育水平低、人口素质不高、基础设施不完善等问题。这些不利条件的推动加上追求更好发展的动机，使得农村劳动力不得不向发达地区或大城市转移，而现在的转移之路并不容易，在大城市的艰辛让他们心生畏怯，这时就近城镇化成了他们的最佳选择。选择就近转移到小城镇基本能满足他们对生活、子女教育、自我发展的追求。

庄道元在调查不同特征的新生代农民工定居小城镇的意愿时发现，有意愿定居中小城镇的新生代农民工达到51．7%，其中选择定居在地级中小城市的33．3%，准备定居在乡镇所在地的占18．4%，女性比男性更有意愿定居小城镇。［6］

传统异地城镇化的推力和农村社会问题的推力共同构成了中西部地区就近城镇化的推力因素。仔细观察和思考不难发现，上述两种推力都是“被动”力量，农民无论是从异地城市回流还是远离自己生活的发展落后的村庄，都是中西部地区或相对落后地区的农村人口迫不得已的选择。

3．就近城镇化的拉力

(1)国家政策的拉力。加大对中西部新型城镇化的支持力度，引导中西部地区约1亿人就近城镇化是我国“十三五”规划的重点目标之一。为了全面建成小康社会的实现，平衡东中西之间的发展差距，寻找我国经济新的增长点，缓解“大城市”病，随着中部崛起战略、西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略的逐步实施，国家势必会对中西部地区在资金、技术、人才、科技等方面给予大力支持。政策产生的拉力会吸引着中西部地区的农村人口优先选择在当地或就近发展，进而推动中西部地区的就近城镇化。

(2)产业转移的拉力。我国东部地区发展较早，在工业化的推动下，城市获得迅速发展，资源密集型产业、劳动密集型产业等在东部地区达到饱和，引发严重的环境问题，劳动力成本也在逐渐提高，我国东部地区城市的产业面临转型。为了进行产业优化升级，调整产业结构，创新发展高科技产业和第三产业，势必会向中西部地区转移在本地区失去优势的产业。而相对于中西部地区来说，这些产业仍具有优势，可以利用产业转移带来的先进技术、科技人才、管理经验等优势。2010年9月《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》正式发布，近几年国务院会议都对向中西部地区进行产业转移进行了规划和指导。产业是一个地区或一个城市发展的重要支撑，中西部地区就近城镇化最关键的就是要有产业的支撑，有了产业才会解决农村劳动力就业问题，才能获得经济效益，才能进行基础设施建设，农村人才能真正在“家门口”过上城里人的生活。

(3)就近转移成本低的拉力。就近城镇化具有的明显优势就是中西部农村人无论是生活成本还是时间成本都远远低于远距离迁移到东部发达地区或大城市进行城镇化的成本。首先，在小城镇落户相对容易，房价低，多数农村人可以负担得起，衣食住行等生活成本也较低，具有成本相对较低质量较优的教育资源。其次，不用花大量的时间和精力在来回奔波的路途上，可以大大缓解春运的压力，“候鸟式”的大规模人迁徙现象也会逐渐消失。再次，农村劳动力回流，转而就近城镇化，农村“空心化”“留守老人”“留守儿童”和“留守妇女”等农村问题也可以迎刃而解，才能真正能实现《礼记·礼运篇》所讲的:“老有所依，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。”最后，家乡附近的中小城市或小城镇虽然在各方面不如东部发达地区或大城市的现代化程度高，但是各方面的基础设施较全面，交通便利，自然环境和生活环境相对较好。从人口消耗方面来说，由于人口压力较小，没有超过小城镇的环境承载力，就近城镇化的人口可以体验到在城市生活的幸福感。

以上论述的异地城镇化的推力、农村社会问题的推力以及国家政策的拉力、产业转移的拉力、就近转移成本低的拉力就共同构成了就近城镇化的动力因素。

(二)就近城镇化过程的阻力(障碍)因素分析

引导中西部地区约“1亿人”就近城镇化是党和国家高瞻远瞩的战略选择，必定会在平衡东中西发展差距、增加中西部地区人民的收入、提升中西部地区人民生活水平等方面发挥重大作用。但是要取得理想的效果，就必须认清就近城镇化道路中的障碍，寻找原因，破除障碍，方能使中西部地区就近城镇化顺利推进。

1．户籍壁垒障碍

户籍制度是城乡二元体制的产物，严重限制了人口流动，尤其对我国的城镇化进程造成巨大的负面影响。具体来说户籍壁垒具有以下几点不足:第一，对农民身份的质疑，存在分等级嫌疑，政治权利不对等，在实现城乡居民选举“同票同权”之前更为明显。第二，户籍制度与社会保障、医疗保障、教育资源、公共福利等挂钩。外来劳动力为城市的建设与发展奉献了最好的年华，而到养老阶段却只能由原籍负担。不仅外来劳动力养老无法得到保障，而且进一步拉大了不同地区的发展差距。第三，与户籍制度相配套的管理制度僵化，裙带关系根深蒂固，强化了政府对人的管理思想束缚，使得“寻租”行为盛行，人口流动阻力重重。

2．土地流转不顺畅的障碍

土地能否顺畅的流转是我国城镇化进程的关节点。当前，我国土地流转方面存在诸多问题:首先，规模流转难度大。我国的农业用地或宅基地呈“碎片化”状态，同一片土地由不同的农户经营或使用，关系不容易协调，使得承包人承包的土地规模小。而且农田水利设施较差，农业科技水平较低，机械化水平低，规模化经营成本高，导致规模流转难度大。其次，具体的流转行为不规范。农村土地多在各个农户之间流转，多以口头约定，没有书面合同，或者合同的各项条款不明确，导致土地流转过程中出现很多问题。再次，基层政府和农民对土地流转的认识不足。基层政府工作人员对于国家的土地流转的政策、法规、方式等研究不深、宣传引导不力，乱征乱占农民土地，无法保证城镇化过程中农民的权益。另外由于我国传统农业文明影响深远，土地是生存的根本，农民群体仍具有浓厚的小农思想和较强的恋土观念，土地的流转意愿不强，同时对国家土地流转政策的关注度也不高。

3．基层政府治理权限不足的障碍

就近城镇化由国家层面制定宏观政策，逐层到地方展开实施，地方各级政府拥有的权限不同，而基层的镇级政府权限较小。首先，在社会经济管理方面，各项资金的使用权限、用地权限受上级政府的限制，无法根据自身具体的需求安排资金的拨付与使用，无法有效合理地规划土地的使用。在发展决策权和综合执法权等方面权限十分有限。其次，管理体制不顺。不同部门之间有不同的权限，而且职能重叠交叉，镇级政府各部门又不具备审批权限，协调难度大。

4．资金不足的障碍

就近城镇化需要大量的资金用于支持城镇建设、农村社区建设、公共基础设施建设、社会保障体系建设、产业发展等诸多方面，资金的不足严重阻碍了就近城镇化进程。一方面，我国实行分税制后，财政收入大部分收归中央，导致地方财政收入减少，而靠国家的资金支持力度有限。另一方面，缺乏融资平台，资金筹集渠道单一。中西部地区融资十分困难，中小企业资金不足，自身难保;商业银行和政策性金融机构在小城镇或农村的网点分布少，可融资金少之又少。

5．城镇规划建设不合理的障碍

就近城镇化过程中城镇与农村社区的规划建设同样存在很多问题:第一，形式主义严重，“造城”现象普遍存在，不注重发展实际，盲目学习发达地区建设住房、商业区、休闲区，不寻求群众参与，导致许多建设荒废。第二，规划建设缺乏远见。对城镇和农村社区的规划建设只注重眼前人口的承载力，忽视未来人口的变动。只注重公共基础设施的建设，忽视其可利用的效度。第三，缺乏特色。在城镇建设中只要清一色的高楼大厦，条条大路通天，不能根据当地的地形、地势、文化特色来规划建设，而且对传统村落、古建筑缺乏保护，使十分珍贵的历史和文化遗产遭到破坏。

6．产业支撑不足的障碍

在前文已经提到产业对于城镇建设与发展是至关重要的。这一点基层政府也认识到了，但是没有找到正确的产业发展发向，或者说发展的产业并不能为当地提供足够的就业岗位。而就近城镇化过程中劳动力就近转移就业最需要的就是就业岗位。从目前的调查研究来看，当地产业的发展多由政府主导，但是政府主导的产业优势和特色都不明显:首先，清一色的重化工业、钢铁业。目前我国钢铁生产过剩，钢铁行业效益较低，且对劳动力的吸纳能力较低。其次，房地产一直是政府大力支持的行业，但是在提供就业岗位、城市服务功能等方面发挥的作用较弱。

7．农业生产发展问题的障碍

农村人口就近转移到城镇或合并到农村社区集中居住，但部分农民仍会从事相应的农业生产，农业生产仍是其获得收入的主要途径，农业生产发展存在的问题会阻碍就近城镇化。首先，目前我国农业现代化水平总体较低。农业机械化程度低，农田水利设施不健全，农业生产技术落后，同时新生代农民工几乎没有从事农业生产的经验，无法实施大规模的农业种植、加工，也无法解决远距离的农业生产。其次，农业生产与市场需求“错位”。由于市场信息不畅通，农业生产和市场需求之间有难以调和的矛盾，供给结构与需求失衡，与消费者脱节，使得农产品价格不稳定，“谷贱伤农，谷贵伤民”。再次，我国特色农业生产不明显，农产品的附加值低且成本高，生产结构单一，销售渠道单一，使得效益低下。这些都是农业生产发展问题的表现，制约农民获得更多的收入，影响他们转移之后生活的幸福程度，是农民进入城镇后或要进入农村社区必须要解决的问题。

四、破除或削弱阻力因素的对策建议

(一)宏观体制设计

此处宏观体制设计主要是指国家或政府层面为保障中西部地区就近城镇化顺利推进而设计或者制定的具体措施，从而破除或削弱就近城镇化过程中的障碍。

1．加快户籍制度变革，破除壁垒

首先，实施差别化落户政策。就近城镇化过程中为了保障就近转移的农村人口获得同城镇人口相同的受教育机会、享受相同的社会医疗、社会保障和公共服务，国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全面放开建制镇和小城市落户限制，对不同规模的城市实行有差别的落户政策。其次，淡化城乡户籍烙印，消除城乡户籍身份的差异，给予农村转移人口和城镇居民同等的权益和待遇，取消种种限制。再次，根据城镇的综合承载能力和发展潜力，设立农业转移人口落户的标准，并向全社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。最后，建立居住证制度和健全人口信息管理制度。

2．深化土地流转制度变革，畅通土地流转

首先，加快落实农村土地确权登记颁证工作，依法保障农民土地的承包经营权，赋予农民更多的占有、使用、转让、承包、抵押担保的权力，让土地可以有序、自由流转，最终实现农业用地的规模化流转。同时要保障农村宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度。其次，规范具体的土地流转行为，建立健全相关的法律规范，健全争议协调裁决制度，保障农民的合法权益。再次，提高基层政府对土地流转的认识，基层政府应认真学习、贯彻国家土地使用的相关法律和法规。通过进一步立法细化对土地使用、流转的规定，建立相应的规范体系。通过土地流转政策的宣传引导，提高农民对土地流转的认识，真实确保农民的权益，不乱占、乱征农民的土地，使土地得到优化配置与利用。

3．创新基层治理——强镇扩权

“小城镇、大战略”由费孝通先生率先提出，后来演变为国家战略。小城镇的发展在城镇化过程中至关重要，小城镇的发展离不开基层政府的有效治理。但是，目前我国小城镇“权小责大”，无法施展拳脚，强镇扩权就是要解决这一问题:首先，下放审批权、财政权、发展决策权和综合执法权。对镇辖区内的企业、项目的投资建设根据具体实际由镇级政府自行审批;加强镇级政府的财税自主权及上级财政转移支付的自由分配使用权;自主决定本级政府辖区内的城镇规划、公共设施建设和公共事务的管理。其次，理顺管理体制，明确政府各部门的权限职能，加强沟通与合作。

王景新、庞波介绍了温州“强镇扩权”的案例。温州市强镇扩权改革的主要内容是扩大镇的经济社会管理权限:一是加大对镇级政府的政策支持力度，包括用地支持、财政支持、项目支持和扩大县(市)派驻强镇部门的权限;二是建立工作平台，成立城镇管理综合执法大队、镇审批服务中心、镇土地储备中心、镇招标中心;三是理顺管理体制，镇级政府的主要干部参加县级或市级的主要会议，县或市派驻镇的机构县主管授权，分局实行自主审批、处罚等。［2］99

4．打造多元融资平台，拓展融资渠道

各项资金不足使就近城镇化进程放缓，若不能突破这一障碍，可以说就近城镇化很难实现。考虑到我国经济下行压力较大，中央对就近城镇化的资金投入度有限，不能只靠政府财政支持。现提出以下几点建议:首先，政府应打造融资平台，建设规范透明的融资机制(比如融资担保公司、村镇银行等)，让企业、金融性机构、民间资本有渠道参与进来。地方政府还可以发行债券，融集城镇建设资金。其次，与金融部门加强合作，争取金融部门的支持。农村信用合作社和中国邮政储蓄在小城镇和农村分布较多，发挥作用较大，可以争取他们的支持。同时争取大的商业银行的支持。再次，引入公司合营的PPP模式，政府与企业展开合作，可以以土地使用权作价让公司入股，融集企业资金展开对产业园区的开发建设和公共设施的建设。

王景新、庞波对德州市“两区同建”的融资模式进行了研究。德州市通过整合市场、社会组织、政府的资源，多渠道筹集“两区同建”资金。比如设立村镇银行、民间资本管理公司、投融资担保公司。政府搭建这些平台，动员社会资本参与，引导企业参与，整合各类资金。［2］21－22

5．优化城镇布局，注重功能建设，彰显特色

城镇化建设是一项复杂的工程，不是简单地“房地产化”。要充分认识到农村人口转移到城镇之后会引发的各种问题，要立足未来，规划长远。因此，在城镇建设中应把握几个要点:首先，优化城镇布局，集约高效。根据当地资源和环境的承载力，科学规划城镇功能区，确保规划的科学性和前瞻性。同时要优化内部空间结构，促进城镇紧凑发展，提高空间利用率。其次，提高城镇发展质量，注重功能建设。城镇建设的出发点和落脚点都应是为了服务居民、方便居民。公共基础设施的建设、公共服务机构的运行都要以生态文明、绿色低碳为指导理念。再次，传承文化，彰显地方特色。在城镇建设中一定要根据当地的地形、地势、气候、自然景观等自然条件和当地的历史文化传统、古建筑群落等人文条件进行规划建设，彰显本地的特色，还可以以此拓展旅游资源，切忌“一刀切”。

石英华、孙家希在对湖北省十堰市就近城镇化调研的基础上总结了十堰市的城镇规划建设:一是注重总体规划引领城镇化发展，十堰市发展注重整体规划先行，注重结合自身情况，明确定位，制定清晰的中长期城市发展规划。二是在中长期规划的引领下，十堰市现行的规划主要包括“一城两带”发展战略、“一核多支点”战略格局和“五城连创”建设目标，每个战略和目标针对不同方面的建设与发展。三是坚持“外修生态、内修人文”的城镇化建设理念，就是既注重生态环境的保护又注重保护历史和文化。［7］

(二)微观市场主导

上文介绍了破除户籍壁垒、土地流转问题、基层治理权限不足、资金不足、城镇规划不合理五大障碍因素的政府宏观制度设计。当然，这其中市场应发挥的作用是不可忽视的。《国家新型城镇化发展规划(2104～2020)》明确指出在新型城镇化建设中要坚持市场主导，政府引导的原则。坚持使市场在资源配置中起决定性作用，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程［8］。在此主要论述更应该发挥市场主导作用来破除产业支撑不足、农业生产发展的障碍。

1．强化产业支撑——用企业家精神引导产业发展，壮大实体经济

农村劳动力从“候鸟式”迁移到就近在家门口就业或致富，怎么才能实现?在就近城镇化过程中一座城镇究竟该由谁选择发展什么产业呢?这个产业如何能持续发展下去真正发挥强有力的支撑作用?

下面依次回答这几个问题:对于第一个问题的回答是肯定的——靠产业。产业发展是城镇化的重要动力，因为随着产业的发展会产生大量的就业岗位，那么就需要劳动力来满足岗位需求。对于农村劳动力来说要想实现在家门口就业，充足的就业岗位是必要条件。大发展第二、三产业是城镇化的必经之路。因此，要支持劳动密集型产业、建筑业、传统生活服务业等具有较强吸纳劳动力就业的产业，让农村劳动力有在家门口或就近就业的机会。

对于第二个问题的回答是:让企业家选择发展实体经济。首先，从目前来看，由于我国中西部地区自然资源较丰富，中西部区的政府多主导利用当地资源优势发展一些高耗能行业，同时倾向于发展金融、房地产等经济，这些行业要么是经济效益不好，要么就是提供就业岗位少或为城镇发展发挥具体的服务功能不足。之所以让企业家来选择发展什么产业，因为企业家可以敏锐地发现市场需求，创造市场，敢于创新，著名的企业家如乔布斯、宗庆后、曹德旺等正是基于对市场的把控企业才会做大做强。熊彼特也在《经济发展理论》一书中指出企业家是经济发展的带头人。他们有敏锐的市场洞察力，目光长远，能充分了解市场需求，选择合适的产业发展。在中西部就近城镇化过程中，同样需要企业家精神来引领产业发展，政府只需要引导、鼓励那些能提供更多就业岗位的产业，营造一种公平的竞争环境，让市场上的企业家去做出选择。其次，实体经济是国民经济的基础，是国家的本钱，只有实体经济才能保证提供足够多的就业岗位，创造物质财富，丰富和改善人民生活。目前，我国实体经济重重压力，实体企业面临“死亡税率”“产业空心化”，濒临崩溃。2016年中央经济工作会议指出，要以提高质量和核心竞争力为中心，坚持创新驱动，着力振兴实体经济。

对于第三个问题的回答是:“内外兼修”，推进产城融合。在中西部就近城镇化过程中，最需要重视和发展的就是产业，以我国产业转移为契机，应根据自身的优势着力支持企业家发展实体经济，如能源资源密集型产业、劳动密集型产业、传统生活服务业等。削减实体经济的税负，农村劳动力回流，充分利用中西部地区人力成本较低的优势。尤其要鼓励中小企业的发展，在国家重视创新、鼓励创新发展的大形势下，中西部企业要抓住这个机遇，在承接东部优势的同时，更要从自身革新开始，要不断调整或改革自身，以适应社会和市场发展的需要，充分释放企业的活力，这样才可能创造更多的就业岗位，解决农业转移人口的就业问题，创造更多的物质财富，提高人民生活水平。这样中西部地区的产业发展就有了政策与产业转移的外部动力和企业家战略抉择与自我创新的内部动力，外部动力和内部动力共同作用，那么就使得城镇产业获得了可持续发展的动力，真正推动产城融合，才能够充分发挥产业强有力的支撑作用。

2．破解农业难题——以市场引领农业供给侧改革

农业供给侧改革是我国解决农业问题的有力措施，在农业供给侧改革中发挥市场的主导地位更有利于农业问题的解决，破除农业生产发展的障碍，从而顺利推进中西部地区就近城镇化。首先，以市场为引导，继续完善土地“三权分置”办法，盘活土地要素，让土地可以在市场上自由流转，使有条件发展多种形式的规模经营;科技兴农，盘活科技要素，使农业科技进入市场更有效的为农业生产服务;培养新型农民，盘活人力要素，适应农业生产现代化的需要。其次，以市场需求引导供给，转变发展方式，调整发展思路。要以市场需求、消费为出发点，不断调整生产，充分了解市场信息，稳定农产品价格，让农业生产者真正成为市场经营主体。再次，注重市场导向，调整农业结构。立足市场需要，粮食生产、经济作物种植、饲养原料生产三种农业结构要协调发展。不仅要利用国内市场，还要利用国际市场，生产和培育有特色的农产品，提高农产品附加值，提高生产效益。

［1］2014 年政府工作报告［EB/OL］．［2017 －09 －15］．http://lianghui．people．com．cn/2014npc/n/2014/0305/c376646 －24535026．html．

［2］王景新，庞波．就近城镇化研究［M］．北京:中国社会科学出版社，2015．

［3］中国社会科学网．中国农业转移人口市民化进程报告［EB/OL］．［2017－09－15］．http://www．cssn．cn/jjx/jjx_dt/201403/t20140319_1035577．shtml．

［4］2016 年农民工监测调查报告［EB/OL］．［2017 －09 －15］．http://www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334．html．

［5］于水，姜凯帆，孙永福．“空心化”背景下农村外出劳动力回流意愿研究［J］．华东经济管理，2013(11):97－101．

［6］庄道元．新生代农民工定居中小城镇意愿的实证分析［J］．西北农林科技大学学报(社会科学版)，2016(4):96－100．

［7］石英华，孙家希．中部地区就近城镇化的基础、挑战与对策——关于湖北省十堰市就近城镇化的调研［J］．财政科学，2016(2):122－130．

［8］国家新型城镇化规划(2014—2020)［EB/OL］．［2017 －09 －15］．http://www．gov．cn/zhengce/2014 －03/16/content_2640075．htm．