居民家庭经济状况核对工作中公民隐私权保护研究

徐 颖 夏 天

（1.330038 江西省居民家庭经济状况核对中心 江西 南昌2.330077 江西省社会科学院 江西 南昌）

“十三五”规划明确提出要求，“建立健全社会救助家庭经济状况核对机制，努力做到应救尽救、应退尽退。”居民家庭经济状况核对作为健全社会救助体系的重要手段，主要通过运用信息化手段对申请社会救助对象的收入状况、财产状况及支出状况进行核对，帮助社会救助部门准确认定救助对象，实现精准救助、应救尽救、应退尽退，保证救助公平。但由于居民家庭的经济状况大多为个人隐私，政府部门成立的专门机构对其进行调查与核对，意味着公权力与私权利产生了冲突。因此，探索研究居民家庭经济状况核对工作中公民隐私权的保护，实现两者之间的有效制衡，有利于提高核对工作的合法性和标准化，对提高社会救助体公平公正程度、加快民政事业法治化发展、完善社会公共信用诚信体系建设有积极的推动作用。

一、公民隐私权保护的重要性

个人隐私又称私人生活秘密或私生活秘密，是指私人生活安宁不受他人非法干扰，私人信息保密不受他人非法收集、刺探和公开。随着经济快速发展，我国城镇化速度不断加快，人口大量流动的现状推动着社会形态逐步从传统熟人社会向现代陌生人社会转变，公民对隐私权保护的诉求日益高涨。

（一）隐私权的法律保护

1.宪法保护

我国现行宪法虽然没有明确对隐私权保护作出规定，但间接对“公民的隐私信息不容侵犯”给予了确认。宪法三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”宪法第三十八条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”宪法第三十九条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”宪法第四十条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”这些规定一方面表明我国法律对公民隐私权的重视程度极高，另一方面也为其他部门法进一步对隐私权进行保护提供了宪法依据。

2.民法保护

我国现行的民法通则同样没有对隐私权进行明确规定，仅在第一百零一条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”但我国民法对隐私权的保护并不止步于此，除各种司法解释外，在2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议上，通过了《中华人民共和国民法总则（草案）》的审议。即将于2017年10月1日起正式施行的民法总则中第一百一十一条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开个人信息。”由于我国宪法没有明确“隐私权”这一概念，因此新的民法总则中依旧没有出现“隐私”字眼，但明确了自然人的个人信息受到法律保护，实现了对公民隐私更为深入的保护。

3.刑法保护

刑法第二百四十五条第一款规定：“非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”第二百四十六条第一款规定：“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”第二百五十二条规定：“隐匿、毁弃或者非法开拆他人信件，侵犯公民通信自由权利，情节严重的，处一年以下有期徒刑或者拘役。”第二百五十三条第一款规定：“邮政工作人员私自开拆或者隐匿、毁弃邮件、电报的，处二年以下有期徒刑或者拘役。”通过对侵害隐私权的行为追究刑事责任，为保护公民隐私权提供了的有效保障。

（二）隐私权保护之价值

1.维护个人尊严，保障私生活的自由

人类对隐私保护的需求来源于人类的羞耻本能，若一个人的个人私生活被监听窥视、个人信息被公之于众、个人事务被随意干涉，对个人精神上产生的负面影响不亚于强迫他赤身裸体立于公众的目光之中，个人尊严荡然无存的同时，他将无法对自己的私人事务持有最终决定的权利，继而丧失社会个人的独立地位。“当我们的隐私被非法地暴露于公众面前时，我们的自尊也被摧残了，我们与他人之间的关系也受到了损害，这就是法律为什么要保护隐私的原因。”对公民隐私权加以保护，可以保证公民自主处理并决定私人事务，有效排除外界不当干扰与非法侵害，确保每一个社会独立个人都能够得到平等对待，不会因个人秘密被他人知晓而被社会给予负面评价与歧视。

2.构建有限政府，限制公权力滥用

为保护公民私权利，现代有限政府应运而生。“无论宪法的产生、宪法的内容，还是宪法实践都始终贯穿着权利制约权力这一基本红线”，隐私保护作为宪法规定的内容之一，在公民和政府之间清晰划分出“私人自治”的独立领地，为公权力的行使确定了一个边界，有效约束了国家公权力过分扩张。在隐私权的自治空间内，公权力无权干预公民私人事务，公民可以完全遵从“意思自治”，在不违反法律禁止性规定的前提下，依照自己的个人意志而行动，最大限度保证自己私生活的独立性和特异性。

二、居民家庭经济状况核对与隐私保护的冲突与平衡

根据《中华人民共和国民政行业标准MZ/T073-2016》（居民家庭经济状况核对数据元）内容，居民家庭经济状况核业务内容共有五大类35小类，涵盖家庭收入、车辆、不动产、存款、股票、基金、商业保险、债券、工商登记、纳税情况等诸多收入和财产信息。核对内容几乎全部属于公民个人隐私信息，其中以金融隐私信息居多。

（一）居民家庭经济状况核对与隐私保护的冲突

1.冲突的根源

居民家庭经济状况核对的目的是为了帮助社会救助部门准确认定救助对象，努力做到应救尽救、应退尽退，不断提高社会救助公平性，其本质是维护社会公平及公共秩序。

目前，江西省各级核对机构对核对对象经济状况信息的收集主要通过两个途径：一是核对对象自行申报；二是依托掌握公民个人信息的第三方协助，与第三方进行数据对接、信息共享。在实践中，由于核对对象对隐私暴露存有抵触情绪，或核对对象存有骗保心理，自行申报的经济状况往往不准确，甚至是虚假的。因此，为确保核对结果真实、准确，提高救助的精准度，江西省的核对工作主要还是以依托第三方协助为主要手段。

公民在生活中会因不同的目的、不同的行为在不同的机构部门留下不同的信息，如在工商部门留存工商登记信息，在房管部门留存房屋交易信息，在公安部门留存车辆交易信息，在银行等金融机构留存存款、理财等资产信息。掌握这些信息的第三方，无论是政府部门还是金融机构，均对这些信息负有保密义务，除法律明文规定的情形外，不得向除本人之外的第三人透露。这些机构部门的保密义务，来源于对公民的隐私权保护。据此，隐私权就与核对机构的行为产生了冲突。两者冲突的根源在于价值追求的不同、实现机理各异的私权利与公权力之间的冲突，是个体权利本位与社会权利本位的冲突。

2.冲突的表现

虽然核对所涉部门众多，但向不同部门收集信息的行为与隐私保护产生的冲突程度有轻有重，其中最为激烈的冲突表现在向金融机构收集金融资产信息。核对机构作为政府部门，与工商、税务、房管等第三方政府部门性质相同或类似，双方能够在守法的前提下，达成维护社会公平及公共秩序的一致目的，继而通过政府内部规范制度，在法律不禁止的情况下实现信息共享。而金融机构与核对机构分属不同体系，金融机构受到市场调控的规律制约，自有一套行业标准，同时由于金融资产信息的特殊性，相比政府部门，金融对客户隐私信息的保密要求更为严格。

随着我国移动支付技术的高速发展，现金货币在日常生活中的使用频率越来越低，大量的经济往来只需通过使用金融机构移动客户端即可完成。金融机构掌握的公民财产信息日益增加，为保护信息不被泄露，金融机构会不断完善保密制度，提高信息保密程度。核对机构向金融机构收集信息，显然与金融机构的保密义务相违背。即便核对机构是政府部门，客户信息的披露也依然会导致泄密风险的增加，额外增加金融机构的运营成本。因此，即便是基于维护社会公平及公共秩序的目的，金融机构对于披露客户信息也是消极的，被动的。

而救助部门为实现精准救助，必须要掌握申请救助对象的金融资产信息，这就要求为救助服务的核对机构必须要与金融机构实现信息共享。如果一味强调对公民金融隐私信息的保护，不仅会阻碍救助部门准确认定对象收入，更会为隐瞒收入骗取救助金的不良居心者提供欺骗政府的屏障。据此，核对机构对金融资产信息的收集和金融机构对客户金融隐私的保护就产生了无可避免的冲突。

（二）居民家庭经济状况核对与隐私保护的平衡

1.隐私权的相对保护

即使宪法为个人隐私提供了保护，限制了公权力对私权利的不断侵犯，也并不意味着公民隐私在面对政府公权力时，可以不受任何干预或限制。对隐私权的保护都是相对的、有条件的，国家对隐私权保护的限制主要在于“公共利益”规则的适用：凡不涉及公共利益的个人隐私，受到保护；凡涉及公共利益的隐私，或者不予保护，或者受到限制。居民家庭经济状况核对工作的目的是帮助社会救助部门准确认定对象，保证有限的社会救助资金公平、公正发放，维护公共利益免受恶意侵害。因此，居民家庭经济状况核对行为的表象虽然是公权力对隐私权的侵犯，但实际上是具有正当性的、合乎法理逻辑的。

民法总则中第一百一十一条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全……”这意味着，核对机构只要是基于帮助政府救助部门实现精准救助的需要，采取了合法的方式，并能够确保采集到的信息安全，就可以对公民部分隐私信息进行收集。

2.公民个人的权利让渡

人类属于群居动物，每一个个人都是社会的一份子，个人想要完全脱离社会离群独处几乎是不可能实现的。尤其是个人的需求涉及公共利益时，公共领域和私人领域无法精确区分。由于法律认可社会公共利益高于个体隐私利益，因此当个人需要享受公共服务时，为证明自己的动机是合法的、善意的、不违背社会公序良俗的，应当主动让渡权利，作出必要牺牲，允许提供公共服务的部门依据职责要求和审批需要获取其个人隐私信息，实现个人对个人信息保护的利益和国家管理社会的公共利益之间的平衡。

《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）第五十八条规定：“申请或者已经获得社会救助的家庭，应当按照规定如实申报家庭收状况、财产状况。县级以上人民政府民政部门根据申请或者已经获得社会救助家庭的请求、委托，可以通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，代为查询、核对其家庭收入状况、财产状况……”根据《社会救助暂行办法》的规定，公民为了获得社会救助，应当适当让渡自己的部分隐私权，主动向救助部门公开并委托民政部门查询、核对其家庭收状况、财产状况。

三、居民家庭经济状况核对工作中的隐私保护之现状

（一）实践中的具体做法

1.要求核对对象出具核对授权书

《社会救助暂行办法》第五十八条规定，核对机构应当根据收到申请或者已经获得社会救助家庭提出的请求、委托进行核对。因此，江西省坚持“无授权不核对”的工作原则，严格要求各级核对机构必须在收到核对授权书后才能开展核对。结合民政部行业标准，江西省对核对授权书统一要求如下：核对授权书由核对对象出具，应包括核对对象身份信息、被授权的委托单位名称和核对机构名称、授权内容、授权有效期限、核对对象确认及其他必要内容。

授权书的合法性来源于民法的规定。现行民法通则第六十三条规定：“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。”第六十四条规定：“委托代理人按照被代理人的委托行使代理权。”据此，核对机构以事业单位法人的身份成为民事主体，在自然人的授权下成为自然人的代理人，代为向掌握自然人经济状况信息的部门收集、获取有关信息。通过建立代理关系，减少公民对自身经济状况信息暴露的抵触情绪，有效降低公权力对隐私权的侵害程度。

2.与银行业金融机构签订《金融资产状况核查合作协议书》

《民政部中国银监会关于银行业金融机构协助开展社会救助家庭存款等金融资产信息查询工作的通知》（民发〔2015〕64号）要求：“民政部门要结合当地工作实际，主动会同银监局及银行业金融机构研究制定存款等金融资产信息查询的具体办法，规范信息查询程序、时限和结果使用；银行业金融机构要根据信息查询的需要，及时向民政部门反馈社会救助家庭所有成员个人名下存款等金融资产方面的信息，确保提供数据的真实性、时效性和完整性。”

江西省结合省情，在实际工作中采取了与银行业金融机构签订《金融资产状况核查合作协议书》的方式开展工作。《金融资产状况核查合作协议书》严格遵循行政法、合同法相关规定，以行政合同的形式明确了江西省金融资产状况信息化核对的查询范围、查询内容、查询时间，约定了江西省核对机构和签约银行双方的合作方式、权利与义务。合同约定，双方均对核对的账户信息负有保密义务，不得将核查信息用于工作以外的其他方面，不得泄露申请人信息，对违规使用和泄露核查信息的工作人员，应视情节轻重给予相应处分或承担相应的民事责任，涉嫌犯罪的，依法追究其法律责任。

3.印发《江西省居民家庭经济状况核对信息安全管理暂行办法》

信息化核对完全依托于数据信息系统开展，几乎所有的工作流程都发生在线上，同时由于查询内容为公民个人隐私，因此对数据库和网络的安全保密性要求极高。江西省“数字民政”应用系统按照信息系统安全等级保护三级的标准研发建设，实行全省统一开发、统一管理、统一监控、统一审计、协同防护、专网传输的模式，建立由网络安全基础、数据备份和信任系统构成的信息安全保障体系，确保物理安全、系统安全、应用安全和数据安全。

除了通过技术手段加强信息安全，保护公民隐私外，江西省民政厅于2017年4月印发了《江西省居民家庭经济状况核对信息安全管理暂行办法》（以下简称《办法》），建立核对信息安全管理长效机制。《办法》明确规定，江西省“数字民政”核对平台账户采用实名制方式管理，各级核对机构的账户使用者都应当是在编在岗人员，统一签订保密协议，不定期接受信息安全培训，账号的申请、变更、注销由省核对中心统一管理；核对平台的业务数据采用专线传输，传输过程始终加密，业务文件严格按照保密管理相关规定产生、传递、存储、使用、登记、销毁；工作人员违反《办法》规定，泄露在工作中知悉的公民隐私，造成严重后果的，由主管部门或监察机关给予处分，构成犯罪的，移交司法部门依法追究法律责任。

（二）存在的问题

江西省在居民家庭经济状况核对工作中，以实现公民隐私保护和核对工作高效高质双赢为目标，多管齐下、多措并举，取得了一定成效。但由于现实情况的复杂性和核对工作的专业性，仍有一些问题不容忽视。

1.居民家庭经济状况核对工作法律缺失

居民家庭经济状况核对作为民政的一个新业务，与传统民政业务截然不同。传统的民政业务以帮扶救助为主，主要服务于各类需要帮助的对象，工作合法性来源于宪法第四十五条之规定。而居民家庭经济状况核对不直接与对象本人接触，但需通过查询、获取对象个人信息的方式，为社会救助有关部门提供服务，目前仅有《社会救助暂行办法》对此核对作出规定。公民隐私信息受到宪法、民法、刑法的保护，而《社会救助暂行办法》是行政法规，法律位阶不够高。法律的缺失，对核对机构与其他部门单位的数据对接工作带来一定阻力，其中与金融机构对接的阻力尤其大。

2016年10月，中国人民银行总行检查组对宜春市上饶银行的金融消费者权益保护及个人金融信息保护工作进行了检查，认为上饶银行协助宜春市开展居民家庭经济状况工作属于违法行为，还提出尽管上级民政部门联合银行部门下过开展核对工作的有关通知，但当前银行系统配合民政部门开展核对工作是不现实的。究其原因，在于银行遵从银行法的规定依法开展工作，商业银行法第二十九条规定：“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”而核对工作尚无法律支撑,核对机构查询公民银行存款信息与银行法的保密规定存在冲突。

2.基层社会救助机构与核对机构职责划分不清

《社会救助暂行办法》第五十八条第三款规定：“县级以上人民政府民政部门应当建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，为审核认定社会救助对象提供依据。”此条规定被分在第十一章“监督管理”内容之中，可见居民家庭经济状况核对也是对社会救助实现救助公平的一项监督管理手段。为了充分发挥监督的效果，核对机构应当与救助机构完全分离、相互独立，核对机构不与任何救助对象直接接触，客观开展核对工作。

江西省全省共有107个核对机构，增挂牌的核对机构有64个，占比59.81%。其中，有部分县区存在着“两块牌子一套人马”的问题，虽然增挂牌成立了机构，但并没有安排专人负责核对，许多基层工作人员既做救助，又做核对，职责划分不清，对业务理解混乱。救助与核对不分家，直接导致工作人员学习核对业务时受救助业务干扰，始终以社会救助工作人员的思维来开展核对工作。基层社会救助工作人员往往直面救助对象，在工作中考虑更多的是查询、获取更多的信息，对信息保密的重要性和核对依法规范操作的必要性思考不多、重视不够。例如，从核对机构的角度看，未经本人授权的一律不查，但从社会救助的角度出发，即便本人未授权，但有核对必要的也应当要查。两个机构由于立场不同，思考问题的角度不同，如果由同一个人承担两种职责，则很难完美平衡两者之间的冲突，救助机构与核对机构不分家的工作模式严重阻碍了我省核对工作的标准化、科学化、专业化发展

3.对核对授权书进行实质审查难度高

民法通则第六十五条规定：“书面委托代理的授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由委托人签名或者盖章。”《中华人民共和国民政行业标准MZ/T072-2016》（居民家庭经济状况核对总则）明确提出，核对授权书应当由核对对象采用签字、签章或者手印等形式保证其合法性、完整性、准确性、保密性和不可抵赖性。由此可见，核对对象亲自签名、签章或按手印对授权行为是否有效至关重要。

为切实保证核对授权书上的每一个签字都是真实的，要求所有申请社会对象应当在提交申请材料时现场签名，特殊情况下由社会救助工作人员上门监督签名。但在实际工作中，一方面由于申请最低生活保障的居民多患重病或残疾，行动不便者居多数，对此类家庭全部提供上门服务会大大降低工作效率，延长申请救助的审批时间，导致申请对象无法及时受助；另一方面，随着城镇化发展，我省外出务工人员越来越多，若申请社会救助家庭的家庭成员中包含了外出务工人员，则很难保证外出人员返回本地签字。因此，实践中，往往是由申请社会救助家庭在家中进行签字授权，委托一名家庭成员代理全家前往窗口进行申请，这导致基层救助工作人员无法对签名的真实性进行有效审查。一旦出现伪造签名，基层救助工作人员基本无法甄别，将材料移交给核对后，会出现未经本人授权却对其经济状况进行核对的问题，对公民隐私权造成严重侵害。

四、加强居民家庭经济状况核对工作中的隐私保护之对策

（一）加快立法，建立健全核对工作相关法律制度

随着居民家庭经济状况核对工作机制的不断发展，《社会救助暂行办法》法律位阶较低，已无法满足现实工作的需要，应当尽快出台《社会救助法》，从法律层面对核对工作进行规定，进一步提高核对工作的合法性和正当性。出台相关司法解释，明确居民家庭经济经济状况核对工作中，救助部门、核对救助、信息共享单位三方的权利、义务，从制度层面保障核对工作正常进行。

以向金融机构获取数据为例，商业银行法对金融客户的信息保护并非绝对，在法律规定的情形下允许第三方查询，实践中也存有先例。2013年，最高人民法院依据民事诉讼法的有关规定，颁布了《最高人民法院关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》（法释〔2013〕20号），以司法解释的形式推动建立了人民法院系统与金融机构的网络执行查控机制。后期又通过与中国银行业监督管理委员会联合发文的形式，制定了《人民法院、银行业金融机构网络执行查控工作规范》（法〔2015〕321号），确定了由金融机构与最高人民法院建成“总对总”网络执行查控系统，通过专线或金融网络等方式与金融机构进行网络连接，全国各级法院都通过“总对总”系统实时向金融机构发起查询，金融机构及时反馈数据。

笔者认为，核对工作对金融机构的数据需求高，也应当采取法院这种模式，先推动立法，在法律授权的前提下做好与金融机构的网络对接。否则，在法律缺位的情况下，随着法律对隐私权保护的力度逐渐加强，核对工作的阻力将越来越大。

（二）厘清职责，确保救助机构与核对机构各司其职

居民家庭经济状况核对机构以调查、核对申请或已获得社会救助对象的经济状况为手段，以帮助社会救助部门高效、准确识别救助对象为目的，为保证核对结果客观、公正，应当与救助机构在职责完全分离，以独立的第三方身份开展工作。

以英国为例，英国对申请社会救助的贫困者实施严格的资格审查。

根据政府划定的贫困线，政府部门派出专业人员对社会救助申请人的收入情况和生活情况进行详细调查，调查结果作为救助部门的审批依据，调查人员本身对审批结果不做任何干涉。

我国的居民家庭经济状况核对工作运行模式与英国类似，但受客观条件限制，制度落实情况不太理想。目前，江西省的核对工作由县级核对机构“挑大梁”：县级核对机构接受同级救助委托，对核对申请材料进行审核，发起核对流程，经过市、省两级核对机构的数据流转后，获取信息共享部门返回的信息，形成核对报告出具给发起委托的县级救助部门。县级核对机构负责了核对工作的开始与终结，最初的材料审核和最后的报告出具的职责都集中在这一级，对核对工作是否合法、正当开展起到决定性作用。因此，笔者认为，必须加强基层核对工作人才队伍建设，县级民政部门应当培养、指派专人从事核对工作，确保核对机构能够以独立第三方的身份对申请或已获得社会救助对象的经济状况客观核对。

五、结语

随着居民家庭经济状况核对工作机制日益完善，信息共享单位不断增加，核对机构掌握的居民家庭经济状况信息越来越多。而同时伴随着公民法律意识不断增强，公民对隐私权保护的需求越来越高，公权力与私权利在此产生了较量与冲突。要平衡两方的利益冲突，就是要在保护公民隐私权的同时，在特定的范围和程度内保证核对工作顺利开展，使法律选择的副作用尽可能降到最低。