新“行政诉讼法”同案件审理结果有利害关系的第三人制度分析

郑志行

一、行政诉讼法第三人制度的立法演进

1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“1990年行诉法”）在第四章诉讼参加人的第27条对第三人参加诉讼制度作出了规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”该规定将第三人的主体资格设定为公民、法人或者其他组织，并将其限定在“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”的范围内。立法机关对条文中“有利害关系”的解释为“有独立的利害关系，如果不是独立的利害关系，那么就不是第三人，而是必要的共同诉讼人。有独立的利害关系，也区别于参加到诉讼中来的证人、鉴定人和翻译人员”， “对诉讼的具体的行政行为有独立的利害关系包括两种情况，一是有直接的利害关系，二是有间接的利害关系。”a胡康生：《行政诉讼法释义》，北京师范学院出版社1989年版，第48页。

在立法机关使用了如下案例以说明间接利害关系：“规划部门批准了甲的建房申请，但甲的房屋被水利部门以违章建筑强制拆除，甲对水利部门的拆除决定不服，起诉至人民法院。规划部门就水利部门的拆除决定而言，没有直接的利害关系，但是对拆除决定审查的结果有利害关系。如果人民法院判决拆除决定合法，那么甲就会向规划部门提出赔偿建房损失的要求。因为，规划部门批准了甲的建房申请，对造成甲的建房损失，规划部门也有责任。因此在本案中，规划部门可以作为第三人参加诉讼。”b同上注a。（以下简称“违章建筑案”）由于我国行政诉讼法并未规定机关诉讼制度，本例中的规划部门显然不能对水利部门的拆除决定提起诉讼，也不能直接对拆除决定主张权利；但是若拆除决定为法院所维持，其将就错误批准行为给当事人带来的损害承担责任。这一叙述表明，1990年行诉法中，与案件审理结果有利害关系即与行政行为有间接利害关系的其他公民、法人或其他组织可以作为第三人，尽管他们不能直接对具体行政行为的对象、内容等主张权利，但会因人民法院对于该行政行为的审查结果，可能在新的诉讼中遭受不利益。这一解读表明1990年行诉法就承认了同案件审理结果有利害关系的第三人（以下简称“结果型第三人”）参加诉讼的制度，成为了在行政诉讼法之后修法中明确规定结果型第三人的立法和法理基础。

1991年《最高人民法院印发关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》c本篇法规已被《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（发布日期：2000年3月8日。实施日期：2000年3月8日）废止。（以下简称“试行意见”）第21条对第三人制度中的利害关系进行了解释，“行政诉讼法第27条中的“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。”同时还规定了第三人享有提出诉讼请求和上诉的权利，而且并未对享有这一权利的第三人的类型进行限定。d该意见第23条规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼请求；对人民法院的一审判决不服，有权提出上诉。”在试行意见中，将利害关系界定为法律上的权利义务关系使得概念更加清晰，但是依然并未明确该利害关系仅限于直接利害关系还是包括间接利害关系。此处对于“法律”之解释也影响着对第三人的认定。如果认为法律仅指作出具体行政行为所依据的法律，那么第三人在该法律调整下可能与行政主体产生法律关系，并且法律关系的内容受到该具体行政行为的影响，甚至第三人为作出该行政行为却未作为被告的行政主体。这样更加类似对“直接利害关系”的界定，如在商标或专利案件中因核准注册或授予专利导致其他申请人无法获得这一权利的情形。通过这一界定重新审视违章建筑案，水利部门的拆除决定直接给相对人甲赋予了拆除房屋的义务，造成对其房屋所有权损害，与其有法律上的权利义务关系自不待言，但很难认为规划部门与拆除决定存在这种意义上的法律权利义务关系。“直接利害关系说”是对“同拆除决定审查的结果有利害关系”这一标准的否定。若将法律理解为我国的法律体系，那么第三人可以指因为具体行政行为及其结果而导致法律体系保障的权利义务受到影响的公民、法人或其他组织，其与行政主体不必然有直接法律联系，权利义务也并不局限于作出行政行为依据的法律规范的界定或赋予。e当然，这一影响应当足够大，以致能为行政主体与行政相对人间的诉讼程序所吸纳。否则将任何权利义务的变动都考虑在内将会导致第三人范围过于庞大，不利于实现第三人制度设立的目的。但通过与行政相对人的联系而被吸纳到诉讼中，其利益受影响是在行政主体对行政相对人作出行政行为影响行政相对人利益的基础上反射的结果。考虑到以上两种差别，多数学者认为法律上的利害关系包括直接利害关系和间接利害关系，因此1990年行诉法和试行意见所确立的第三人的类型应当包括“直接利害关系人”和“间接利害关系人”。f杨海坤、章志远：《行政诉讼法专题研究述评》，中国民主法制出版社2006年版，第255页。

2000年生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中又对两类第三人做了列明：应当追加被告而原告不同意追加的通知其作为第三人，以及同一具体行政行为涉及的没有起诉的其他利害关系人作为第三人。g参见《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第23条、24条的相关规定。第三人的程序权利依然得到保留且对享有该权利的第三人的类型不加限定，不过在用词上将“诉讼请求”改为了“诉讼主张”。列举的第一类第三人，在行政法律关系中都是作为一方当事人的行政主体；而第二类第三人用了“没有起诉”加以限定，更倾向于“直接利害关系人”的范畴。

2015年5月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“新行诉法”）对第三人制度在法律规定上作出了新的改动。h该法第29条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”在新行政诉讼法的规定中，将第三人分为两类：同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼的公民、法人或者其他组织，以及同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织。而且对第三人的上诉权作出了限缩规定，只有人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人才可以提出上诉。

关于新行诉法规定的两类第三人是否是对1990年行诉法规定的第三人范围的扩张，有的学者认为，“新行诉法对行政诉讼第三人的确定标准由旧法规定单一标准，增加为两个标准，一为‘同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼’，二为‘同案件处理结果有利害关系’”。i闫尔宝：《新〈行政诉讼法〉中的第三人确定标准论析》，载《行政法学研究》2017年第3期。笔者认为，结果型第三人在1990年行诉法中通过立法者的说明体现出已经为立法机关所承认，在司法实践中也得以确认，j经对中国裁判文书网的检索，（2013）琼行终字第169号判决文书表明，上诉人苏庆雄、吴开川因诉被上诉人文昌市人民政府及原审第三人海南亿兴城建投资有限公司行政强制及行政赔偿二审判决书，就将同案件审理结果有利害关系的亿兴城建列为第三人。在本案中，被上诉人文昌市人民政府对上诉人苏庆雄、吴开川地上的青苗进行强制执行的行为，与第三人没有直接利害关系，但该第三人与被上诉人文昌市人民政府签订的行政合同将受案件审理结果的影响。也即在1990年行诉法施行时司法实践已经将间接利害关系纳入考虑。并且这一类型第三人也并未脱离对“法律上利害关系”进行文义解释的内涵。本次修法只是对立法语言的改变，主要意图在于使结果型第三人的标准从法律规定上更加清晰，便于司法机关在实践中对该种第三人的认定，不需要再从“有独立的利害关系”中解释出来，从而有利于实现司法实践的统一，更好地保护第三人的合法权益。也即新行诉法并未对第三人标准作出实质性改变。k尽管在袁杰主编的《中华人民共和国行政诉讼法解读》中表示，新行诉法第27条规定对原法第三人制度作了修改：一是增加了“同案件处理结果有利害关系的”，可以作为第三人；二是增加了第2款，即规定法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。但袁书中结果型第三人“增加”的含义应该是法律条文中字面的增加，否则将会出现与1989年行诉法立法解释不同的现象。这两种解释虽然都属立法机关的解释，但是根据法律解释中历史解释方法的要求，应当追溯到立法时，也即采纳利害关系包括间接利害关系的解释。2018年新发布的行政诉讼法解释与新行诉法并无明显区别。

二、行政诉讼第三人制度的法理基础

行政诉讼中第三人制度来源于民事诉讼中的第三人制度，但二者规定略有不同。民事诉讼制度以第三人是否具有对诉讼标的独立的请求权区分为有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。有独立请求权第三人的制度强调了对有独立请求权第三人实体权利的维护，无独立请求权第三人制度则强调对无独立请求权第三人利益的维护以及纠纷的一次性解决，实际上更强调对原告实体权利的维护。l张卫平：《民事诉讼法》，法律出版社2016年版，第159页。行政诉讼争议的标的是行政主体作出的行政行为的合法性，而针对这一标的，第三人不可能提出类似民事诉讼中对一定的物权或债权有独立于他人的所有权或享有权。m江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第426页。同样，因为原告为受行政行为影响的利害关系人，被告为作出行政行为的行政主体，在行政诉讼中第三人不能以参加之诉的方式加入到诉讼中来，将本诉的原告和被告作为共同被告，否则参加之诉的性质难以确定。因此不能将民事诉讼的有独立请求权第三人简单套用到行政诉讼中。在日本及我国台湾地区，第三人参加诉讼一般分为必要参加、独立参加与辅助参加三种类型。n孙琬钟、江必新：《行政管理相对人的权益保护》，人民法院出版社2003年版，第341页。

第三人制度的设立，有利于人民法院查明事实，保证案件的审判质量，保护其合法权益，也有利于简化诉讼程序，节省诉讼时间和诉讼费用，促进诉讼经济。o胡康生：《行政诉讼法释义》，北京师范学院出版社1989年版，第49页。从功能论的视角，作为第三人加入到行政诉讼中，须至少保证上述目的之一的实现，否则不仅参加到诉讼中没有实际意义，还使得诉讼参加人数增加，案件审理期间延长，最终增加司法负担，降低司法效率。对于不当参加诉讼的第三人而言，该诉讼带来了时间成本以及参加诉讼其他费用，而且容易导致第三人参加诉讼的懈怠，降低第三人的出庭率，不利于真正需要第三人参加诉讼的案件的审理和公正裁判。

有利于案件查明事实意味着第三人与案件事实相关，此处的案件事实指对被诉行政行为进行合法性审查的事实，主要是作出行政行为应当依据的基础事实，即行政主体应当在作出行政行为之前收集证据的相关事实。第三人知晓此类事实，在诉讼中能够证实或者证否此类事实，或者提供行政机关本来应当收集而并未收集的事实，才有必要因为此功能而介入诉讼之中，在诉讼中起辅助作用。

有利于保护合法权益即第三人通过参加诉讼，保护其程序权利和实体权利以及其他合法利益。不过第三人权益须有必要在该行政诉讼中得到保护，这样才符合简化诉讼程序，促进诉讼经济的要求。如果第三人参诉将使得两个联系并不十分密切的法律关系在同一诉讼中进行审理，保护第三人合法权益的优势将被诉讼程序的延长和不效率消耗殆尽，合法权益可以通过该主体提起其他诉讼活动获得保护，其也并无必要作为第三人参加本诉讼。受行政诉讼审理范围的限制，如果第三人仅会因案件审理结果遭受事实上不利益，而法律关系并未纳入审理范围，同样无法发挥这一功能。

有利于诉讼经济体现在将多重诉讼关系中有关联的纠纷统一解决，实现案件判决的一致性、合法性和公正性，通过诉的合并审理实现节约司法资源、提高司法效率的效果。第三人参加诉讼同时服务于法的安定性的目的，因为它能防止对同一个案件作出彼此矛盾的裁判。p【德】弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第186页。

结果型第三人作为新行诉法中存在的第三人制度的一种，其存在的价值应当从第三人制度“功能论”的角度考量，即是否能实现第三人制度所具有的有利于人民法院查明事实，保证案件的审判质量，保护第三人合法权益以及简化诉讼程序、促进诉讼经济的功能。如果仅按照法律文意规定，“法律上的权利义务关系”内涵与外延不甚清晰。有的学者将其归纳为权利关系第三人、义务关系第三人与事实关系第三人。q马怀德、解志勇：《行政诉讼第三人研究》，载《法律科学》2000年第3期。但过于宽泛的界定可能导致第三人数量过多，以至于产生法院负担过重、司法权威下降，以及第三人制度的滥用、第三人参加诉讼懈怠等不利影响。r李帅：《行政诉讼“结果型利害关系第三人”判定标准分析》，中国政法大学硕士学位论文。因此在实践中有必要从行政诉讼目的论的角度对第三人的范围进行限缩解释，但同时要防止限缩超过必要的限度。

三、民事合同当事人作为结果型第三人的实践考察

原承包的农户将其承包的土地流转给其他个人经营，如果农业部门或者乡镇政府要求取得土地经营权的人统一种植某种农作物，取得经营权的人不服，可以向法院起诉，由于农业部门或者乡镇政府并没有要求原承包的农户解除流转协议，原承包的农户不能对干预种植的行为提起诉讼，但法院如果判决取得土地经营权的人败诉，取得土地经营权的人可能要求解除土地流转协议。这时，原承包的农户可以作为第三人参加诉讼。s梁凤云：《行政诉讼法逐条注释》，中国法制出版社2014年版，第79页。（以下简称“农村承包户案例”）在立法机关看来，原承包的农户间接受到该行政行为的影响，案件的处理结果可能影响民事合同的继续履行，从而给原承包的农户带来实际的不利益。这一影响会受行政相对人主观意志介入因素的作用，若介入因素是可预期的，带给民事合同当事人不利益使民事合同当事人作为第三人参加诉讼具备正当性。

有学者指出，“案件处理”可以理解为按照行政程序处理事项时被波及的案外人利益，包括案外人承担了义务或者权利减损的情况，并有“沥青厂案例”以佐证；但把民事合同当事人作为行政诉讼第三人，在查明案件事实，提高诉讼效率，节约司法资源，与保护第三人合法权益等方面，没有实质性的意义；相反，还会影响诉讼效率，浪费司法资源。t前引 j。

农村承包户案例与沥青厂案例存在显著不同。农村承包户案例中，农业部门或乡镇政府作出具体行政行为要求取得土地经营权的人（以下简称“经营权人”）统一种植某种农作物，更多的是基于经营权人取得经营权这一事实，而非承包户与经营权人之间的土地流转协议。行政行为与土地流转协议的存在与否没有密切联系，而与经营权人对土地利用的事实相关联。对行政行为的审理结果通过影响经营权人的行为进而影响原承包户。沥青厂案例中，县公路局不仅明知该民事合同的存在与民事合同的相对人，而且其行使行政合同单方特权的行为是基于该民事合同而产生的，特定供货民事合同的签订与履行是优益权行使先决条件，与行政行为作出具有因果关系。尽管优益权只对行政合同的另一当事人行使，但其目的指向民事合同，结果直接决定民事合同履行的可能，强烈影响民事合同当事人的利益。有的学者认为本案中该行政行为本身已经直接影响到民事合同当事人的利益，民事合同当事人实际上成为了政府单方解除合同行为的隐含相对人，因此其可以作为原告起诉被告解除合同的行为。u前引 j。

当民事合同与行政行为的关联过于微弱，民事合同并不是或很大程度上不影响行政行为作出的基础事实，将民事合同当事人作为行政诉讼第三人，对基础事实的查明没有帮助，还使得行政诉讼当事人增加，诉讼过程延长，从而导致诉讼效率下降。民事合同与行政诉讼标的的过分疏远导致在行政诉讼中没有必要也不应当对其进行一并审理，其应当由民事合同双方当事人通过提起民事诉讼等手段另行解决。当民事合同与行政行为的联系过于密切，民事合同是行政行为作出的充分条件，行政主体形式上只对一方当事人作出行政行为，但必然意识到该行政行为将对该民事合同的另一方当事人产生明显且实际的影响，目的中包含了对另一方当事人的指向。在此类行政诉讼中应当对该民事合同的相关情形予以考虑，民事合同的另一方当事人此时可以被视为与行政行为具有直接利害关系，从而被赋予原告资格。如果其不起诉而作为第三人参加诉讼，第三人的类型已经从“同案件审理结果有利害关系”变成“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”，其与行政行为的利害关系得以加强，参与案件审理将有利于作为优益权行使基础的民事合同事实的查明，这一事实与法院对优益权合法性审查相关联，在同一诉讼程序中一并考量，有利于简化程序，节约诉讼时间与司法资源，避免裁判相互冲突，增强裁判确定性和稳定性。如果某一公民或者组织与行政案件具有利害关系，而不能参加到诉讼中来，其权益受到损害时将无法补救。在法律没有相反规定的的情况下，未经正当程序任何机关都不能给公民、法人或其他组织增加义务，也不能限制更不能剥夺公民、法人或其他组织的权利。v前引n，第421页。这样可以给予民事合同当事人充分的救济。

在民事合同当事人同案件联系过于疏远，将其列为结果型第三人并无实际意义，到民事合同与行政行为有着极为密切的联系，民事合同当事人可以作为原告起诉或者在没有起诉的情形下作为同被诉行政行为有利害关系的第三人，二者犹如渐变光谱之边界，这之间应当存在着利害关系程度适中，并不能作为原告起诉，但同案件审理结果相关，可以列为结果型第三人的情形。笔者尝试以下述案件来说明此种情况：

A到B机关液化气公司（以下简称B公司）以批发价充装液化气，但A未取得瓶装燃气经营许可证和瓶装燃气供应许可证，当地住建局认为A自B公司以批发价75元充装液化气后，再到用户处按B公司公布的瓶装液化气价格收取87元的行为是销售行为，违反《江苏省燃气管理条例》第27条的规定，作出责令B公司改正，并处罚款人民币10000元的行政处罚决定。B公司认为客户联系A的目的是代为充气，实际销售行为发生在B公司与客户之间，A只是接受委托的代充气行为，因此提起行政诉讼。w参见启东市机关液化气有限责任公司诉启东市住房和城乡建设局、启东市人民政府行政处罚案二审判决书（2016）苏06行终602号。在本案二审中，法院认定本案的处理结果明显与A之间存在利害关系，A应当作为本案的第三人参加诉讼。（以下简称“液化气案件”）

行政处罚行为的作出，直接基于A与B公司之间存在液化气销售事实，而非其他既存事实，两者存在因果关系，因此本案更加类似于沥青厂案件。住建局根据销售合同对B公司进行行政处罚，形式上仅造成对B公司的不利益。处罚决定建立在对利害关系人A的行为定性的基础上，未直接影响A的权利义务关系与既存利益，但对其后续权利产生可预期的影响。案件的审理结果对A和B公司之间法律关系的界定将影响A将来的期待利益的实现，而非对现实既存利益产生损害。如果将该法律关系界定为销售合同关系，那么A将来不能以同样的方式继续购买销售液化气，但这并不妨碍A以实际购气人的代理人身份继续从事购气活动。本案审理结果会对A的期待利益造成影响并不是绝对的，而是限制其获取期待利益所实施的行为，最终并不一定实际导致期待利益的不能实现或者减损的结果。因此，液化气案件与沥青厂案件影响利害关系人利益程度不同，沥青厂案件中，沥青厂因行政行为遭受的是既得利益的丧失，这一承受法律后果的利害关系是直接的，而且是必然的。x应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2011年版，第117页。液化气案件中，对事实的确认使A遭受的是期待利益的可能丧失，而并不会使A遭受行政处罚等现实不利益，因此没有通过赋予其原告资格单独提起诉讼进行保护的必要，但可以在液化气公司与行政机关的行政诉讼中一并考虑并获得保护，以实现诉讼经济。此种情况利害关系人作为与行政行为有直接利害关系的相对人较为困难，但可以认定同案件处理结果有利害关系，并作为结果型第三人参与诉讼。

此种情形下的结果型第三人，类似于民事诉讼法无独立请求权第三人类型中的辅助型第三人。y前引m，第161页。辅助型第三人始终是站在本诉当事人的一方，通常是主动参加诉讼。其在诉讼中辅助另一方当事人进行诉讼，在诉讼利益方面具有一致性，但辅助型第三人不是被辅助一方当事人的共同诉讼人。z前引m，第163页。此类第三人参与诉讼的条件有三条：一是同案件处理结果有法律上的利害关系，这种利害关系是由无独立请求权第三人与原告和被告在实体法上的牵连决定的；二是所参加的诉讼正在进行；三是参加的诉讼是他人之间的诉讼。在日本和我国台湾行政诉讼法中同样规定有辅助参加第三人。即行政机关或利害关系人有辅助一方当事人必要时，法院可以命其参加诉讼。[27]前引o，第341页。允许此类第三人参加诉讼，既有利于其可能减损的期待利益的维护，同时，其作为辅助型第三人，可以辅助行政诉讼的原告进行诉讼，协助原告提交证据等，从而有利于原告利益的实现；对于案件事实的查明，尤其是其与原告之间发生的法律关系的事实，是十分有必要的。若要拒绝此类当事人以第三人的身份参与到诉讼中，对其与原告都将产生不利益，对事实的查明也将产生不便；若赋予其原告资格，会使得行政诉讼的原告资格不当扩大。使其作为结果型第三人参加诉讼是比较合理的制度设计。

四、行政合同当事人作为结果型第三人的可能

在司法实践中，存在着将行政合同一方当事人列为行政诉讼第三人的情形。A市人民政府委托B城建投资有限公司（以下简称“B公司”）进行某国际生态旅游区综合开发项目的基础设施建设。A政府根据程序发布征收土地公告并与当地村民小组签订青苗补偿费确认清册。当事人C的土地在征收范围内，但C对青苗的清点确认不予配合，在A市政府的国土部门向其发出限期自行清理地上青苗的通知并通知领取青苗补偿款后未予理睬。随后A市政府对青苗强制清除，C对A市政府的行政强制执行提起行政诉讼，B公司作为第三人参加诉讼。[28]参见（2013）琼行终字第169号判决文书。（以下简称“青苗案”）

在青苗案中的行政强制行为，直接相对人是不履行行政行为所确立的义务的C，其地上的青苗被行政机关强制清除，行政主体的行政行为直接影响其权利，因此可以作为原告提起诉讼。行政合同的另一方当事人B公司与该行政行为并没有法律上利害关系，其受法律保护的权益主要体现在与A市政府签订的行政合同中，合同权利义务不仅未遭受任何减损，还因行政强制行为可得实现，因此B公司必然不能够作为“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼的公民、法人或者其他组织”参与到行政诉讼中来。

为了避免结果型第三人的范围过于扩大，因此将结果型第三人的同案件审理结果有利害关系界定为法律上的利害关系。[29]笔者认为，试行意见第21条对第三人制度中的利害关系进行了解释，“行政诉讼法第27条中的‘同提起诉讼的具体行政行为有利害关系’，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。”而新行诉法第25条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”这一规定是第三人制度中“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”的基础，因而可以界定为法律上的权利义务关系。从体系解释的角度考虑，同案件处理结果有利害关系的应当也解释为法律上的利害关系，但在对法律上的利害关系进行界定是还要考虑第三人的制度功能。第三人制度不应当尽考虑当事人的权利，还要从法院诉讼的角度对第三人的来源进行限制。实际上是将一个已经开始的诉讼和一个今后可能发生的潜在的诉讼合并审理，从而达到防患未然、简化诉讼、方便当事人诉讼、化解纠纷的目的。[30]梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第182页。如果法院确认行政机关的行政强制行为违法，可能要求行政机关采取补救措施并赔偿损失，可能影响到行政合同中行政机关合同义务的履行，从而影响到行政合同一方当事人享有的合同权利。但是行政合同一方当事人可以通过提起行政合同相关争议解决合同的不履行或不按照要求履行的争议，这种影响是否可以将行政合同一方当事人列为第三人正当化，仍然需要通过第三人制度功能的角度进行考量。

（一）对查明案件事实的影响

审查行政行为的合法性的事实，是作出具体行政行为时所依据的事实。行政合同一方当事人同行政机关之间的联系是行政合同，而行政行为的作出，虽然目的与行政合同的履行相关，但是事实基础往往与行政合同无关。例如在青苗案中，依据的事实是已经与村民小组签订补偿协议但相对人不清除地上青苗，并不涉及到行政合同的另一方当事人。行政合同另一方当事人并不是《征收土地补偿协议》签订的主体，也不是行政强制行为的作出者。行政合同并未将行政机关征收行为的具体细节作出规定，而仅仅与交付土地的行为相关。因此对土地征收和强制执行的事实行政合同一方当事人不了解也并无必要了解，对查明案件事实并无帮助。由此可见，行政合同一方当事人即便可以作为第三人参加诉讼，也并非作为上文所述的辅助参加第三人。

（二）对促进诉讼经济的影响

当第三人因未参加诉讼导致其权益受损，只有新的诉讼程序才能使判决无效时，为了维护法的安定性和既判力，使第三人参加到诉讼中。参考日本和我国台湾地区行政诉讼法，更加类似于成为独立参加第三人的法理基础。[31]前引n，第341页。在青苗案中，对行政机关行政强制行为的处理，也即法院对行政强制行为合法与否的判决并不会使得行政合同一方当事人根据行政合同享有的权益受损，只可能影响权益的现实实现。本案对行政合同所涉及的权利义务不作法律上的处分，也就使得其后可能提起的行政合同诉讼中不会出现相反的判决，导致既判力的破坏。

（三）对保护第三人合法权益的影响

如果某一公民或者组织与行政案件有利害关系，而不能参加到诉讼中来，其权益受到损害时将无法得到补救。[32]前引o，第421页。因此，为保护行政合同一方当事人合法权益而将其作为行政诉讼第三人，应当同时考虑在其权益通过其他方式获得补救的可能性和相应成本，以及参加诉讼所导致的诉讼程序延长以及相应的其他诉讼成本，通过利弊比较来判断作为第三人的必要性。在青苗案中，如果A市政府行政强制执行违法，可能被法院判决要求赔偿，不一定导致合同义务的不能履行；即便不能履行行政合同，行政合同一方当事人可以通过提起法律关系之诉来获得救济，并无在前诉中一并参加的必要。若将其作为第三人参加前诉并对行政合同相应问题进行审理，则会超出原告的诉讼请求，考虑到行政合同一方当事人并未要求对行政合同进行审查，同时审查行政强制和行政合同仅仅因为两者之间存在目的和手段的关系，实属不妥。

如要同时审查，则诉讼标的为复数，包括行政强制执行行为和行政合同，因此，只有二者存在极为紧密的联系——以征收为实现手段、以进行开发为内容的行政合同无效时方可同时审查。试举一例以说明，行政主体与行政合同另一方当事人恶意串通，非基于公共利益考量征收土地并由行政合同一方当事人进行商业开发，损害国家、集体或者第三人利益。此种情形下，被征收人对征收主体提起行政诉讼，征收与开发行为具有目的的一致性，开发行为为征收目的的具体体现形式，主张行政合同无效，征收行为违法。合同无效理论上可以由任何主体提出，法院亦得以主动审查，法院可以将行政合同一方当事人列为第三人，对行政行为和行政合同无效一并审理并作出裁判，此时行政合同一方当事人相当于权利关系第三人，若对案件审理结果不服，由于行政合同无效的判决影响其权利，因此可以提起上诉。有的法官在对结果型第三人分类时，区分出一类“被诉行政行为对现存权利义务关系制造了冲突和矛盾”的情形。[33]前引[30]，第182页～183 页。典型事例为作出相互冲突决定的行政机关（如本文开始所引用的违章建筑案）。与此种第三人相类似，被诉行政行为与该公民、法人或者其他组织现存的权利义务关系相协调，被诉行政行为的无效将使得其与该公民、法人或者其他组织现存的权利义务关系相矛盾。案件审理标的包括被诉行政行为的合法性与行政合同是否无效，行政合同一方当事人同被诉行政行为并无利害关系，但同案件审理结果中对行政合同效力的认定有利害关系，因此应当作为结果型第三人参加诉讼，而且还可以因权益的减损而提起上诉，法律地位类似民事诉讼中被判决承担责任的无独立请求权第三人。

本文探讨的行政合同一方当事人的条件限缩为行政行为与行政合同之间存在因果关系，即行政行为实施是为保证行政合同的履行或合同目的顺利实现。符合这一条件，行政合同一方当事人才可能与案件的审理结果有利害关系。其他情况下，行政行为与行政合同通常并无关联，因此案件的审理结果通常不会影响行政合同的履行，行政合同的当事人不能够也并无必要作为行政诉讼第三人参加到与其并无关联的诉讼中。如地方政府可能签订大量行政合同，不会因一起行政诉讼而将所有合同纳入审理范围，或者将合同另一方当事人作为第三人。

结 语

行政诉讼第三人制度的设立，本意就要将诉讼效率与维护第三人合法权益相结合而不可偏废。若民事合同或行政合同一方当事人，受法院审理范围的限制，其合法权益不应当且不能在其参加的诉讼中得以救济，将其作为结果型第三人参加诉讼并无必要。单纯从行政诉讼法修改后将更好的保护第三人合法权益这一抽象的命题出发，不考虑案件审理的实际情况，随意扩大第三人参与诉讼的范围，不仅对法院案件审理过程并无裨益，增加司法负担，拖累诉讼进程，对第三人也是不必要的困扰。因此对第三人参加诉讼，尤其是当明确体现出“同案件审理结果有利害关系的第三人”时，尽管利害关系需要解释为“可能存在利害关系”、“法律上的利害关系”，也应当根据第三人制度的目的进行限缩解释，不能为了抽象理念的实现忽视具体的司法实践。[34]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2016年版，第670页。

当前对结果型第三人在司法实践中的标准不一，司法解释也缺乏相应的细化规定与归纳总结。有学者通过行政诉讼判决、调解、裁定的类型而对结果型第三人分类，体现为“相关型”和“不相关型”两类。[35]前引 r。这一分类尽管周延，从司法适用上可以减轻一定负担——尤其是当涉及到不相关型判决、调解、裁定，就无需对第三人进行考量，但也存在着标准过于粗糙的问题。例如，其认为确认违法判决属于不相关型判决，但在被诉行政行为对现存权利义务关系制造了冲突和矛盾的情形下，如本文中提及的违章建筑案，法院对水利部门拆除决定的认定，一定程度上成为对规划部门批准行为的预决，确认违法后行政主体可能需要采取补救措施或承担损害赔偿责任，规划部门作为结果型第三人参与了诉讼。因此确认违法判决在此分类之下也可以归入相关型判决。至于其所认定的相关型判决，具体到个案，也不应一概而论。

可以通过司法解释对具体案件中可能导致与案件审理结果有利害关系的法律关系类型的列举进行结果型第三人标准的细化，尽管这样的列举是不周延的，而且依然无法避免面临个案时法院的诉讼成本考量，以及原则的例外情形。但如果不进行细化，仍然面临着司法适用不统一和第三人制度被虚置或滥用的危险。对于其他可能构成结果型第三人的主体，包括复议变更的原行政行为作出机关以及行政行为的内部批准机关等，仍有待进一步的考量。