油气资源在争议海域共同开发的国际实践梳理及我国的策略选择

韩炳浩

海南大学法学院，海南 海口 570228

从上世纪初开始，一个国家油气资源的储备量就逐渐成为制约该国经济发展和综合国力提升的决定性因素，即使科技发展如此迅速的现在，全球对油气资源的依赖程度却依旧没有改变。据估计，全球海洋石油蕴藏量约1000多亿吨，约占全球石油资源总量的34%，其中已探明的储量约380亿吨，海洋天然气资源储量约140万亿立方米，其中已探明储量约40万亿立方米。但海洋油气资源的分布，主要集中在北海、西非、波斯湾、墨西哥湾、巴西以及中国的东海和南海等海域(约占全球海洋油气资源的60%以上)。①然而其中位于争议海域或者重叠海域的油气资源占绝大多数。这也使得争议海域油气资源共同开发普遍发生的国家间实践。

一、争议海域油气资源共同开发的历史进程

争议海域油气资源的开发从上世纪50年代开始出现，从早期伴随着相关国家间对争议海域的主权及资源的归属权方面的争议和对峙，逐步发展到出现经过外交斡旋与谈判而达成国家间共同开发的协议。自1958年巴林和沙特阿拉伯为合作开发波斯湾大陆架油田签订的《关于波斯湾大陆架划界协定》至今，争议海域的油气资源共同开发的协议已经有14个。②这些协议根据出现的时期和全球经济环境背景的不同，更主要的是根据国际相关法律制定与否，可以分为两个阶段：

第一个阶段是从1958年《关于波斯湾大陆架划界协定》的签订到1994年《联合国海洋法公约》正式生效之前。这一阶段在争议海域油气资源开发的问题上签订了相对较多的共同开发合作协议。但这一阶段也可以细化为早期的争议海域海洋油气资源开发的的问题产生阶段和之后的较多的合作阶段。

在早期的争议海域海洋油气资源开发的问题产生阶段，大多数国家仍然偏向于采取对国际海洋边界的划定和确认主权的归属。显然这种情况明显不利于对争议海域的油气资源进行及早的开发和利用。但与此同时，也存在着有争议海域问题的相关国家通过协商讨论进而对该争议海域油气资源的勘探和开发达成共识，最终成功签订合作协定。这些协定无一例外的都是围绕着存在着诸多争议海域又有着丰富的油气资源波斯湾地区签订的协定。然而这一阶段的协内容并不完善，且被一些学者认为是以主权换和平、主权换金钱的典型案例。③但其却也发挥了重要的作用，为之后各争议国之间签订协定奠定了实践基础。

第一阶段的后期是在争议海域中共同开发合作相对较多的时期，这一时期是在三次石油危机对全球很多国家造成严重经济打击的国际经济环境背景下以及因《联合国海洋法公约》的签订导致的海洋边界划分问题而产生了众多争议海域，这都促使了存在争议海域的相关国家为了缓解经济危机带来的影响和维护争议海域的稳定，而采取了并非先商讨明确划定海洋边界再进行开发的方式，而是先搁置争议，进而共同开发。并且先前波斯湾地区争议海域油气资源共同开发的协定也为这些国家提供了解决问题的范本。

第二个阶段从《联合国海洋法公约》正式生效至今。由于《公约》的生效以及相对平稳的国际经济环境，各国不再急于对争议海域油气资源的立即开发，而是寄希望于《公约》的适用能够有效的解决争议海域的划界问题，进而独自享有己方区域内的油气资源的勘探开采获利权。同时在《联合国海洋法公约》签订前后到《公约》正式生效期间签订的共同开发协定也并没有实质性的进展和利益的产生。这些原因都造成了这一阶段仅有三个共同开发的协定。

二、争议海域油气资源共同开发的模式与实践

国际上对争议海域油气资源共同开发所签订的协定根据不同国家之间协商以及不同的争议海域的地理位置和油气资源的可开发程度等因素，产生了多种共同开发的模式与相应案例。通过对国际争议海域油气资源共同开发案例进行梳理，根据当今世界已有的共同开发案例，可以将争议海域共同开发类型大概归为三大管理模式：联合经营模式、超国家管理模式以及代理制模式。④

(一)联合经营模式

联合经营模式指的是国家间或由国家指定的石油公司间进行合资，共同管理争议区内的石油资源开发活动。⑤其中1974年由日本和韩国签署的《日本和韩国关于共同开发邻接两国的大陆架南部的协定》则正是联合经营模式的典型代表。由于在海域划界原则上的不同，日本在东海主张等距离中间线原则，而韩国在东海则主张大陆架自然延伸原则，因而产生争议海域。日本和韩国通过该协定决定在面积为84280平方公里的争议海域建立为共同开发区，同时把共同开发区分区为九小块。由双方在每一小区指定一个或多个承租人，双方承租人平等分担勘探开发费用和平等享有共同开发经济收益。协定还规定设立一个联合委员会，负责双方共同勘探开发石油的业务管理。该协定能够体现出两国利益获取上的平等及均等的享有对各个小区进行勘探和开发的公平特点。在提高油气资源开发利用效率的同时兼顾了两国获益的均衡，避免了因利益分配不均而产生的矛盾。因此，该模式的特点是在国家掌握实权的同时又可以使共同开发达到公平和全面。

(二)超国家管理模式

马来西亚和泰国于1979年签署的《关于为开发泰国湾两国大陆架划定区域海床资源而建立联合管理局的谅解备忘录》则是超国家管理模式的典型案例。马来西亚和泰国在之后正式成立了独立于两国法律框架外的共同开发联合当局，随后又签署了第一份共同开发合同，规定两国均摊费用，均分收益。继而正式启动在泰国湾争议海域的共同开发工作。这种争议双方协商成立开发联合管理局，代表双方管理共同开发区的所有活动的模式需要相关国家间就管理当局的职责和权限、适用法律等问题达成高度的一致，并且需要共同开发的范围较小并对资源的开发也不迫切同时争议国家间的利益易于平衡争议状况简单，因此相对来说较难建立。

(三)代理制模式

代理制模式尤其适合那些划定为共同开发区域的争议区域面积较小且国家关系长期处于友好和睦状态的国家之间。因为该种模式的适用一般是由双方当事国中的一方代表双方对开发区内的活动和事物进行管理。该模式的代表性案例是澳大利亚与印度尼西亚于1989年12月11日正式签订的《关于印度尼西亚东帝坟省和北澳大利亚之间区域内的合作区域条约》。该条约在争议区建立面积约为6.1万平方公里的共同开发区，并将共同开发区分为A区、B区和C区，其中A区实行超国家管理模式，B区和C区实行代理制模式。印度尼西亚和澳大利亚在B区和C区规定双方中的一方按各自国的法律代理另一方对各区的开发活动进行全而负责，但另一方有权利对共同开发活动进行监督。代理制模式因争议双方中的一方代理另一方行使主权，必然会造成双方地位的不平等并且不利于最终对争议海域边界的划定。但由于该种模式简单易行，因此也最容易使争议双方达成共同开发的协定。

争议海域的油气资源共同开发模式根据各争议海域和争议国家实际情况的不同，因此形式是可以多种多样的，并不能从严格意义上对共同开发的模式进行区分。而且也只有经过争议双方当事国磋商谈判产生的适合争议双方特定情形的共同开发的模式才能更有利于双方的利益获取和地区的和平稳定。

三、争议海域油气资源共同开发的经验总结

从争议海域油气资源共同开发的命题进入国家视线以来，存在相关争议的国家间就如何对争议海域内的油气资源进行开发和利用展开了外交翰旋与协商谈判。从第一个争议海域油气资源共同开发协定《关于波斯湾大陆架划界协定》签订以来，全球范围内已经签订了多个相关协定。这些协定依照争议双方协商制定在充分考虑自身情况的前提下形成了多种不同的模式。有些协议已然对争议双方在争议海域油气资源的开采利用和地区的维稳起到了积极作用，然而现实情况中亦有很多协议协议因为各种现实因素的制约，而并未能发挥协议在其制定时所预期的效果，协定被置之高阁，而争议却仍在继续。因此，要想在争议海域的油气资源上开展共同开发就需要做到一下几点：

(一)搁置争议，共同开发

共同开发的前提是争议当事国间对争议海域的开发达成共识，而之所以存在争议海域则正是因为争议当事国之间对争议海域的主权归属和资源占有所持有的主张不同。因此对存在争议的海域要进行共同开发首先争议当事国间应该搁置争议。对于短时间内谈不拢的边界划分和主权归属问题可以先搁置起来，然后在制定共同开发协定的基础上逐渐增进了解与信任。这不仅有利于争议国家对争议区域内的资源进行及时有效的利用及争议地区的和平稳定，更有利于化解和消除矛盾，促使争议的最重解决。

(二)双边解决

从举步维艰的里海沿岸五国关于里海油气主权划分的商讨到越南、泰国和马来西亚对泰国湾争议海域谋求共同开发的谈判，都是由于牵涉到多方的利益，难以对其进行平衡，而且牵涉的国家越多，各方之间的分歧和争端就越是难以调和，共同开发的协定的确立也就越困难。就越南、泰国和马来西亚在特定争议海域的协商谈判来说，三方谈判一直没有任何结果的原因就在于三方无法在利益分配、费用分担以及管理机构的设立等方面达成一致。直到最后还是以泰国和马来西亚先达成共同开发协议为突破口才打破僵局。纵观争议海域油气资源共同开发协议中的成功案例，无不是争议国家在双边的框架下进行并取得成果的。

(三)选取合适的模式

每一片争议海域都有着地理、历史、争端主体及政治目等因素的不同，因此各争议海域的当事国间制定的共同开发协定都是旨在形成适合他们所存在的特定争议环境的合作机制。合作模式的选取就是一个具体问题具体应对的过程。联合经营模式、代理制模式、超国家管理模式以及其他模式都是为解决特定争议而形成的。在国家众多，民族和利益冲突较大的欧洲，各争议国间签订的共同开发协定就多属于联合经营模式；在邻里关系和睦且石油丰富的中东地区，则多采用代理制模式；对于那些利益相对容易平衡且不急于对资源进行开发的争议国家间则更愿意选择超国家管理模式。共同开发协定只有在选取合适的模式下，才能发挥为争议当事国创造利益的同时维护地区的稳定的作用。

四、我国在争议海域油气资源共同开发上的策略选择

(一)我国在争议海域进行油气资源共同开发的意义

中国当前在东海和南海都与相关国家存在争议海域或重叠海域，这些海域中存在着储量丰富的油气资源，然而由于双方都各自坚持自己划定的海洋边界并且对其内海域主张权利，因而矛盾不断激化，同时争议区域内的油气资源的开发利用也陷入僵局。在当前，中国的能源安全面临着严峻的考验。早在2009年中国年进口原油达2.04亿吨，原油对外依存度就已突破50%的国际警戒线，达到53%。据世界能源机构预测，2020年中国石油进口将会达到2.5亿吨，中国的石油对外依存度将上升至64.5%。⑥与此同时以美国为首的某些域外第三方国家制订了针对中国的，用以遏制中国海上进出通道的三条包围岛链。这就要求中国必须拥有足够的油气资源用以解决日益庞大的能源内需。综上所述，而为了能够开发利用东海南海的储量丰富的油气资源就需要在争议海域进行油气资源的共同开发。同时在争议海域进行油气资源的共同开发也有利于维护争议区域的和平稳定，也有利于我国同相关争议国家间增进互信，从而缓和南海局势，破解南海困境，进而寻找出解决争议海域纠纷的机制。同时，良好和睦的南海氛围也能更好的实现“一带一路”倡议的推进和落实，使南海周边所有参与国都能分享发展的红利。最终形成同有争议的国家间的友好互动和良性循环。

(二)我国进一步对争议海域进行油气资源共同开发的建议

通过对争议海域油气资源共同开发的国际实践梳理以及结合我国自身的经验总结。我国要想同争议当事国在争议海域实现切实可行的共同开发制度，应当做到：首先，在我国和不同国家进行争议海域的共同开发时应明确自身的主张，并充分考虑各自的特殊性的同时，做到搁置争议，双边解决；其次，应选取适宜的合作开发模式，若中国和争议国就成立一个超国家的管理机构达成一致意见，那么这种采用统一法律制度的模式当然是理想的选择。但是，就现实的可行性来看，最终是不可能被采纳的。因为正如前文所述，制定一套适用于“区块”的新的法律制度不仅耗时耗力，而且更加需要相互做出妥协。对于代理制模式，极少适用于现代的共同开发过程中。因此，就可行性而言，最好的选择是联合经营模式。除了前文己介绍过的简便易行，该种模式实际上己经将东海划分为“小区”格局，更容易加快东海其他部分海域的共同开发。采用这种模式，可以将整个作业的工程划分为勘探和开发两个阶段，使得双方可以约定“区块”的勘探和开发的作业者随不同阶段进行轮换，让双方都获得了适用其法律的平等的机会，这有利于实现争端双方各自的利益价值。本着先行发展的需要，中国在东海和南海都可以采取联合经营模式，既可以缓和争端双方的紧张关系，又可以对相关海域进行开采产生可观的经济效应。但在采取联合经营模式的同时，也要做到根据相对争端国的不同，从而制定相适应的具体合作措施。

[ 注 释 ]

①潘继平，张大伟，岳来群，王越，胡玮.全球海洋油气勘探开发状况与发展趋势[J].中国矿业，2006(11)：1.

②胡德坤，杜情文.二战后海洋油气资源勘探开发中的国际合作与争端研究田[J].武汉人学学报，2011(5)：98.

③胡德坤，杜情文.二战后海洋油气资源勘探开发中的国际合作与争端研究田[J].武汉人学学报，2011(5)：99.

④黄庆波，王孟孟，李焱.争议海域油气资源共同开发经验剖析及对我国的启示[J].国际贸易，2013(12)：29.

⑤黄庆波，王孟孟，李焱.争议海域油气资源共同开发经验剖析及对我国的启示[J].国际贸易，2013(12)：31.

⑥国家发展与改革委员会.2009中国石油对外依存突破50%写警戒线[EB/OL].2015-1-20.http：//finance stockstar.com/SS2010012030346162.shtml.

[1]张丽娜.争议海域油气资源共同开发中的第三方权利——中国在南海共同开发中的实践及权利维护[J].学习与探索，2015(12).

[2]张丽娜.南海争议海域油气资源共同开发探析[J].海南大学学报人文社会学版，2015(6).

[3]张丽娜.南海争议海域油气资源共同开发的困境与出路[J].海南大学学报人文社会科学版，2013(4).

[4]黄庆波，王孟孟，李焱.争议海域油气资源共同开发经验剖析及对我国的启示[J].国际贸易，2013(12).

[5]曾加，魏欣.中日东海油气资源共同开发中的争端解决[J].社会科学，2012(4).

[6]胡德坤，杜情文.二战后海洋油气资源勘探开发中的国际合作与争端研究田[J].武汉人学学报，2011(5).

[7]安应民.论南海争议区域油气资源共同开发的模式选择[J].当代亚太，2011(6).