世界贸易体系的碎片化与中国的对策

林奇漫

北京师范大学，北京 100875

一、世界贸易体系的碎片化

“国际法的碎片化”这一提法以国际法领域出现大量相互关系模糊的特殊规则和规则体系为背景，建立在国际法是一个被打破的整体之假定上。①早在20世纪中期，Wilfred Jenks就认识到了国际法碎片化的现象，并将其与国际私法领域中的“法律冲突”作比。②2000年，国际法委员会在其第52次会议上决定将“国际法碎片化导致的危机”列入其长期工作计划，后又于2006年发布了名为《国际法的碎片化：国际法多样化和扩张产生的难题》的研究组报告，认为后现代国际法的特征之一是功能性分隔，这是由社会各领域的专业化和部门自主性造成的。③

一方面，不同规则和规则体系之间的冲突偏离了传统“法律多边主义”意义上的通常实践，或许还可能有损于国际法的全局观念；但另一方面，碎片化反映了国际法律活动向不同新领域的迅速拓展及其目的和形式上的多样化。故而，国际法的碎片化不能被定性为国际法“固有缺陷”，④反之，此种偏离反映了全球化社会中不同的追求和偏好。毕竟事实上，国际法一直都是复杂多变的国际关系和义务的松散组合，国际社会的复杂特点决定了“国际法具有形式上的统一性”本身就是个伪命题。

国际法委员会的报告主要着眼于国际公法领域，但世界贸易体系中的碎片化问题同样值得关注。在本部分中，笔者将从区域贸易协定产生的背景、区域贸易协定存在的合法性与合理性、碎片化问题的应对措施和世界贸易体系碎片化的其他表现形式四个角度对世界贸易体系碎片化的问题展开论述。

(一)区域贸易协定产生的背景

美国20世纪以后的宪政历史和国际经济法的发展息息相关。美国建国早期，总统为避行政权干涉立法权之嫌，从不亲自到国会发表国情咨文，而是写作文字稿由他人代替向国会发表。此后，虽然美国国内政治的分权模式本质并未改变，但自伍德罗·威尔逊到国会致辞要求发动一战起，总统权力逐渐以国际事务需要为名扩张，美国开始塑造自己作为世界帝国的形象。20世纪的美国政治有两种典型模式，第一种是以罗斯福为代表的强联邦、干预性的模式，第二种是以里根为代表的小政府、诉诸全球资本主义和跨国公司的模式。在经历了冷战及其间的越南战争之后，美国意识到前一种模式的实施成本过高，要想继续左右国际秩序必须选择后一种模式。于是，美国基本摒弃了武力征服的方式，而是通过资本主义全球化即跨国公司的方式试图接管第三世界。克林顿政府全球化战略的成功和WTO建立后的一系列实践均证明，后一种模式确实能够实现更好的效果。但贸易自由化并不限于克林顿推行WTO之时作出的解释，除了“international”以外，“transnational”也是“全球化”的应有之义。换句话说，全球化未必限于由单个霸权国家单向推动，还可以通过若干个跨国的、碎片化的建制，即形成若干个次级系统的方式来进行。

自2001年多哈回合开始之后，WTO在立法层面上长期没有实质性的进展。在谈判过程中，由于发达国家成员与发展中国家成员在新议题上的立场与主张差异过大，新加坡议题基本上被抛掷不顾，有关农产品等问题的谈判也举步维艰，难于弥合。2008年出现的全球性金融危机更使得这一情况雪上加霜，大部分国家都无暇抽身讨论WTO框架下的诸多问题，转而纷纷挥舞起保护主义的大旗，匆忙寻求自保，此前横行世界的自由化神话濒临破产，全球范围内追求多边贸易自由化的步调整体放缓，WTO被边缘化的言论甚嚣尘上。虽然2013年的巴厘岛部长级会议让人们看到了进一步推进多哈回合的希望和契机，但当时的成果仍不足以描绘出一幅让人心安的清晰图景。在多边贸易体制陷入困境之时，各种区域贸易协定如雨后春笋般涌现。

区域贸易协定是两个或多个国家或地区之间签订的互惠贸易协定，同时也是当今国际贸易体系最显著的特点之一。区域贸易协定在现行国际贸易体系中处于十分重要的地位，因为区域贸易协定的条款不仅关系到条约缔约方之间的贸易关系，同时也构成与多边贸易体系并行的附加贸易规则，WTO成员方须要同时受到WTO协定和区域贸易协定两套贸易规则的制约。2016年6月日本与蒙古签署了自贸协定，自此，所有的WTO成员方都至少成为了一个生效区域贸易协定的缔约方，这意味着受多边贸易规则规制的大部分国际贸易活动同时也落入了区域贸易协定的规制范围。

(二)区域贸易协定存在的合法性与合理性

虽然学界一直不乏有关区域贸易协定可能会对多边贸易体制造成侵蚀的悲观论调，⑤但区域贸易协定的存在具有其合理性和合法性。

对区域贸易协定存在合法性的认可能够追溯到二战后GATT规则建立伊始，究其原因，其一是为了继续施行战胜国之间现有的贸易优惠政策，其二是出于维持区域和平和稳定、促进欧洲经济共同体贸易优惠措施磋商的考虑。

区域贸易协定的目的是以贸易自由化的形式在缔约方之间推行贸易优惠措施，包括进口关税和其他非关税壁垒的减免。由于这些贸易优惠措施仅向缔约方提供，这种排他性原本是对多边贸易规则中的最惠国待遇原则的根本违反。但最惠国待遇原则存在许多例外。GATT 1994第1条(普遍最惠国待遇)和GATS第2条(最惠国待遇)本身即规定了几项例外，排除了被列于附件中的几种情形的违法性；GATT 1994第24条(适用领土—边境贸易—关税同盟和自由贸易区)和GATS第5条(经济一体化)则是直接认可了满足一些基本条件的区域贸易协定可以作为最惠国待遇原则的例外。

区域贸易协定的产生并非排除了本地区的其他自由贸易安排，同时也不可能绕开WTO规则。在全球化的过程中，多边贸易体制与双边贸易体制、区域贸易自由化相辅相成，长期以来有关地区主义对多边主义影响的研究表明，区域贸易协定对WTO的积极影响大于消极影响，即“transnational”和“international”从长远来看是殊途同归的。2015年12月，内罗毕部长级会议的部长宣言也重申了WTO在全球贸易谈判中的核心作用，表明了区域贸易协定是对多边贸易体制的补充而非替代。

(三)碎片化问题的应对措施

1.现有规则中的应对措施

现有自由贸易协定中主要存在以下三种调和区域—多边贸易规则与区域—区域贸易规则之间冲突的方式。

第一，规定不同规则体系中的义务平行适用。比如，北美自由贸易协定和东盟—澳大利亚—新西兰自由贸易协定中都提到，该自由贸易协定和WTO协定及其他协定之间的权利和义务共存而不相互影响。澳大利亚—日本自由贸易协定中更是增加了“更优惠待遇”的要求，当该自由贸易协定和WTO协定及其他协定规定的权利和义务存在重叠之时，应适用提供“更优惠待遇”的条款。

第二，规定其中一套规则优先于其他规则适用。区域贸易协定在管辖选择权等问题上态度通常倾向于宽松，如东盟—日本自由贸易协定规定当该自由贸易协定与WTO协定冲突时，后者优先适用。但事实上，如果WTO成员方选择了WTO争端解决机制，自由贸易协定下的管辖权便当然丧失，而即使成员方选择了自由贸易协定下的争端解决机制，态度强硬的DSB也认为其可以对此享有强制管辖权。比如，在墨西哥软饮案中，专家组援引DSU的相关规定和澳大利亚鲑鱼案上诉机构报告，认为WTO争端解决机制的目的是处理特定案件中的问题并保证争端的有效解决，因此专家组无权决定是否对正确提交的案件行使管辖权；上诉机构肯定了专家组的观点，指出：若专家组拒绝行使以正当方式确立的管辖权或拒绝对提交的问题作出任何裁决，起诉方根据DSU第23条“寻求纠正违反义务情形或寻求纠正其他造成适用协定项下利益丧失或减损的情形，或寻求纠正妨碍适用协定任何目标的实现的情形”之权利和根据第3.3条提交争端的权利便会受到减损，况且这与DSU第3.2条和第19.2条规定的专家组职责也是不相符的。此外，基于专家组可以“自动”建立、专家组和上诉机构报告具有法律拘束力、成员方必须经过DSU的程序方可得到与适用协定相关的补偿等事实，甚至有学者得出结论，认为WTO是少数能对其适用协定项下产生的争端行使强制性排他管辖权的国际争端解决机制之一。⑥

第三，规定当出现条约冲突时，以磋商的方式获得各方满意的解决方案。东盟—澳大利亚—新西兰自由贸易协定及澳大利亚—日本自由贸易协定中都有类似的规定。虽然磋商不一定能妥善解决自由贸易协定之间的冲突问题，但其至少为善意解决此种冲突提供了一个机会。

2.“日落条款”

有些学者坚定认为，区域贸易协定为国际贸易体系增添了复杂和混乱，这与WTO代表的多边贸易体系的目标是相悖的，因此应当在区域贸易协定中规定“日落条款”。⑦“日落条款”是指对区域贸易协定中的贸易优惠政策限定一个时间，在期间经过后，这些贸易优惠政策就应当基于最惠国待遇原则拓展适用于所有WTO成员方。当前的GATT/WTO规则并没有限制区域贸易协定及其提供的贸易优惠政策的有效时间，故而除非缔约方主动终止条约条款，这些优惠措施就是永久的，区域贸易协定对最惠国待遇原则的偏离和对世界贸易体系整体性的破坏也是永久的。当然，必须通过密切的国际协作才能在区域贸易协定中顺利推行“日落条款”，才能在此利益博弈中实现整体利益的最大化。

(四)世界贸易体系碎片化的其他表现形式

早期研究贸易规则冲突的落脚点集中于WTO协定和自由贸易协定之间或不同自由贸易协定之间的冲突，但随着全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)和区域全面经济伙伴关系(RCEP)等缔约方众多、覆盖地域范围广、影响贸易量巨大的超级自贸协定(mega-FTA)谈判进程的推进，已经有学者提出了“外FTA”(如RCEP)和“内FTA”(如缔约方完全被TPP协定涵盖的美国-澳大利亚自由贸易协定、北美自由贸易协定、加拿大-智利自由贸易协定等等)之间可能发生冲突的问题。⑧这种新的表现形式具有一定的特殊性，如何在缔约和实践中解决此类冲突仍然是个未知数。

2018年年初，中美在贸易问题上针锋相对，美国以“维护国家安全”针对进口钢铁和铝产品实施“232措施”，选择性地排除一部分国家和地区而对包括中国在内的部分WTO成员进行征税，美国此举严重违反了多边贸易体制的非歧视原则，严重违反了其在WTO项下的关税减让承诺和有关保障措施的规则和几率，并损害了中国在WTO项下的正当权益。⑨此外，美国还发起了“201调查”、“301调查”等，中国采取了相应的反制措施。美国这种绕过多边主义贸易规则的单边主义做法虽然很难被其他国家复制，但其本身已经足以给世界贸易体系以重击。

二、中国的对策

首先，任何一种贸易规则都建立在较为稳定的政治关系基础之上，美国和英国出于加强经济合作的需要而促成GATT 1947是如此，此后涌现的自由贸易协定、区域贸易协定等也是如此。中国正在大力推进“一带一路”建设，政治、经济、文化并行，这是一个值得肯定和延续的思路。

一方面，有学者指出现有国际法体系具有浓厚的西方色彩，其预设是将非西方国家文明化，固有地包含了霸权的因素，因此中国应当从根本上推翻这个体系，建立起一个“合理的”世界经济新秩序。另一方面，自WTO于1995年建立以来，以其为代表的现行多边贸易体制对全球贸易投资自由化和国际经济增长功不可没，WTO成员不会轻易放弃多边贸易体制，中国亦是如此。我们必须认识到当前的事实是，中国一方面在多边贸易规则体系中身陷囹圄，运用既有游戏规则保护自己利益的能力尚不够成熟，另一方面缺席CPTPP和TTIP等巨型自贸协定，这或许已经将自己置于一个被动局面。对此，笔者认为，我们必须承认世界贸易体系的碎片化不是一个趋势而是一个事实，而作为世界贸易体系的后来者，中国要在现在已经在“西化”基础上架构起来的世界中找到合适的位置并站稳脚跟，从根本上推翻既有规则是不经济、不理智、不可能的，只能找第三条道路——不抛弃在原有体系中已占有的一席之地，用尽既有国际组织的救济，同时在贸易相关领域的区域性规则制订方面进行积极探索，用区域性规则来反向推动多边贸易规则体系的发展，争取更大的话语权。当然，如果我们换个角度思考，所有的世界性国际组织其实可以被看作若干个地方性国际组织的集合，地方性国际组织也可以将自己的规则推行到世界上的其他地区(正如WTO从美英推行到全球的过程)，地方性的模式可以影响到未来的世界模式。世界贸易体系碎片化本身不一定有损于多边贸易体制，因为其相当于将世界贸易规则体系分成若干小块，分别发展，但与全球化是殊途同归的。

[ 注 释 ]

①Fragmentation of International Law：Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law.A/CN.4/L.682.Geneva：International Law Commission，2006.

②Jenks，C.Wilfried.“The Conflict of Law-Making Treaties”.British Year Book of International Law 30(1953)：403.

③李秀芳.论国际法碎片化的成因[J].行政与法，2016(7).

④古祖雪，等.国际法学专论[M].科学出版社，2007：123-24.

⑤刘敬东.多边体制VS区域性体制：国际贸易法治的困境与出路——写在WTO成立20周年之际[J].国际法研究，2015(5)；陈立虎.论RTA急剧增加对WTO法律发展的负面影响和补救[J].国际商务研究，2016(2).

⑥Steger，Debra P.“Jurisdiction of the WTO.” Proceedings of the 98th Annual Meeting of the American Society of International Law，2004.142-47.http： // ssrn. com/ abstract = 2467273.Web.26 March，2016.

⑦Lee，Yong Shik.“Regional Trade Agreements in the WTO System：Potential Issues and Solutions”.Journal of East Asia and International Law 8.2(2015)：362-63.

⑧Lo，Chang-fa.“Coordinative Approach to Resolve Normative and Operational Conflicts between Inner and Outer-FTAs”.Journal of World Trade 50.1(2016)：147-50.

⑨商务部网站：“商务部条约法律司负责人就中国在世贸组织起诉美国232措施发表谈话”.http： // www. mofcom. gov. cn/ article/ ae/ ag/ 201804/ 20180402728713. shtml，2018-4-6.