构建检察机关对行政强制措施实行法律监督机制研究

方 芳 厉 芮

浙江省平湖市人民检察院，浙江 平湖 314200

十八届四中全会提出了“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”的改革部署，这一决定是立足于行政强制措施运行失范现象而提出的必要举措，同时使得检察监督进一步从传统诉讼监督领域向行政执法领域延伸。但由于长时间囿于诉讼监督，实践中仍存在制度性障碍，制约了检察机关对行政强制措施的监督效力。要充分发挥监督职能，实现制约行政权的效果，必须有针对性地构建一个动态运行并且行之有效的监督机制。

一、对行政强制措施实施检察监督的实践困境

(一)法律依据不足

从检察机关法律监督机关的宪法地位到对行政强制措施进行检察监督的法定职权之间还存在着巨大的法律依据鸿沟。检察机关对行政强制措施进行监督的依据还停留在中央重大决定和精神上，还未上升为国家意志和法律规范。

(二)案源瓶颈难破

案源不足是检察机关对行政强制措施开展监督的运行瓶颈。检察监督案源渠道理论上是多元化的，包括自行发现、热点启动、群众举报、内部移送、上级和人大交办等等，但在实践中很多渠道因为宣传不足等原因受到限制。行政强制措施面广量多，具有暂时性的特征，受外部监督的制约，这些都使检察机关无法实现即时有效的监督。

(三)人员配置困乏

行政检察监督的内部机构长期处于边缘化状态。一方面干警配置不足，部分基层检察院民行科人员不足三人，却要承担民事行政诉讼审判监督、行政公益诉讼以及行政强制措施监督等多项工作。案源线索来源不足，仅案源线索梳理就占据了干警大量精力，遑论开展后续监督工作；另一方面法律素养不高导致部分干警认为行政检察只是对法院诉讼活动监督，检察机关对行政强制措施的监督理论储备不充分，实践中存在无法正确识别行政强制措施范围和准确适用监督方式等困惑。

(四)监督边界模糊

检察机关应当注重在对行政强强制措施进行监督的广度和深度，对行政强制措施进行监督时注意两条边界，一是与行政权之间，二是与对行政执法的其他监督权之间。检察机关对监督边界概念模糊会造成监督内容宽泛无重点、监督方式粗暴却无刚性等问题。

二、指导行政强制措施检察监督的价值考量和实践原则

行政强制措施检察监督的价值考量和实践原则实质上关注的都是检察监督权力边界的问题。对行政强制措施实行检察监督面临在人权保障与行政效率、司法效率等价值之间的倾向问题，草率地探索和试行就会面对价值冲突所带来的实践难题。有时应当避免外界对行政机关过多的干预以确保行政管理的顺利进行。如何在检察监督过程中既避免检察监督禁锢行政权行使，又避免检察机关监督缺位和虚化，是价值博弈下带给检察监督的实践难题。

而要破除价值目标间存在的冲突，就需要依靠“规范化表征”——法律制度和实践原则来调整，在目前对行政强制措施检察监督的相关法律缺位的情况下，只能通过确定宏观原则，促使检察监督权审慎行使。

从审慎行使监督权的角度确立的检察监督原则可概括为适度监督原则，即将尊重行政权主动性和检察权的谦抑性相结合，旨在限制检察机关对行政强制措施的监督范围、方式和程序。在监督过程中保持对权力支出的适度跟进。对监督对象的范围、监督方式的确立做好限缩。

三、规范行政强制措施检察监督的运作机制

科学地设计行政强制措施检察监督的运行机制是关乎该项制度能否具有长久生命力的关键。监督运行机制是围绕监督要素构建起来的，监督要素之间互动协调所产生的功能保障监督效力。

(一)建立健全监督标准

“人大授权或立法先行是检察机关对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督的基本前提”。在按下行政强制措施检察监督实践“快进键”之前，须出台关于行政执法检察监督的具体法律，或者至少是提高行政强制措施检察监督规范性文件的效力级别。参考《检察机关提起公益诉讼试点方案》对于公益诉讼制度的作用，行政强制措施检察监督初期运行还缺乏专门的方案指导和规范。通过法律、高阶的规范性文件、试点方案建立完善的监督标准，以对行政强制措施检察监督的性质、目的、程序、效力等作出明确规定，并赋予检察机关对行政强制措施的知情权、审查权、建议权、调查取证权等更完备的检察权能，从而为检察机关监督提供明确的法律依据和操作机制，实现检察监督权实质化，强化监督力度。

(二)优化配置监督主体

首先也最基本的是行政检察监督岗位和人员的配备。行政检察监督应当配置专门的岗位和人员，干警人数要满足兼顾诉讼监督和非诉讼监督的需求，其中完成对非诉讼监督的干警须有三名以上，有条件的检察院则可设置专门的行政检察监督机构。其次，要实现干警监督能力的优化。一是树立正确的监督理念，明确监督权来源的宪法基础，建立权力自信，克服消极和不严格履行监督职责的不作为理念。二是强化实现监督的专业能力，须在干警人员“增量”上做好选拔专业化人才，在人员“存量”上做好业务培训，注重行政强制措施检察识别、调查取证、监督方式选择等监督过程中的重点内容。

(三)准确识别监督对象

对应当进行检察监督的行政强制措施的识别应从两个标准出发，一是不限于《行政强制法》列举的范围，而要从更深层的意义和范围去思考和理解。具体应当包含行政强制法中列明的行政强制措施以及单行法规所设定的具体领域的具有行政强制措施性质的行为。从行政强制措施法律特征出发去把握，即是否是限权性行为、暂时性行为、可复原性行为、合一性行为。二是要坚持重点监督。特别是实践初期，要结合检察监督能力和资源成本，不盲目监督。监督对象的范围可涉及环境保护、房产产业、治安管理、食品卫生等民生重点领域，特别关注各领域中涉及限制人身自由的行政强制措施。各地检察院也应当结合当地社会发展特点，对影响较大的领域给予重点关注。鉴于行政强制措施检察识别的复杂性，可通过法规梳理、行政机关备案、咨询法院行政审判庭等方式确立监督对象清单，列明法律依据、实施主体、权力范围和程序，以备日常监督中的比对查询。

(四)明确监督内容

检察监督应具体指向行政强制措施合法性审查，而止步于合理性审查，这也是对适度监督原则的践行。对行政强制措施合法性监督应当适用较为严格、全面的审查标准，既要进行实体审查也要进行程序审查。探索实践初期可通过分解行政强制措施的要件来予以确定，按《行政强制措施法》规定要件有实施主体、适用条件、适用对象和适用程序等，在审查中可针对各要件进行审查监督，特别要重点关注对临时设置的联合执法类机构以及限制人身自由的实施主体审查。

(五)构建多元化监督方式

构建多元化方式体系能便于在实践中针对违法情节的轻重、程序违法、实体违法等不同类别，采取不同方式：

1.检察提醒。检察提醒可适用于两种情形，一是现有违反行政强制措施设定规范以及可能对公民人身权、财产权造成较大伤害的，事前提醒行政机关审慎适用；二是定期总结容易引发检察监督的行政强制措施“类案”，发出检察提醒，警示行政机关日后工作中避免。

2.检察建议。检察建议已有《人民检察院检察建议工作规定(试行)》进行规范，是较为成熟的监督方式。对于违法轻微、程序瑕疵，以及在监督中发现执法力度、管理制度、工作机制等制度方面存在漏洞，可通过出具检察建议书及时告知相关主管部门，促进其及时改正，并对落实情况进行跟踪回访。

3.纠正违法通知书。通常用于已有证据证实行政强制措施明显违法的情形，其刚性强于检察建议，要求行政机关必须在一定期限内对违法行为进行改正并予以书面答复。

4.派员介入执法活动。派员介入执法活动是一种须审慎使用的事中监督方式，对涉及个人重大权益的案件，经当事人申请或者重点领域的即时强制行为，检察机关可以介入，发挥检察监督的及时性与实效性。特别适用于多部门“联合执法”过程中，但这个过程中拥有的监督权仍应发挥一种程序意义上的督促纠正，不得涉及实体处分。

5.支持起诉。对于可诉的行政强制措施，检察监督可重点围绕行政诉讼开展检察监督工作。符合起诉条件的公民向法院提起诉讼，法院拒绝接受起诉材料或者不予答复等，检察机关可通过递交《支持起诉意见书》等方式进行监督。同时对于已经提起诉讼却被做出错误裁判的，检察机关应当做好依法抗诉工作。

在实践中应当先运用柔性监督手段，后刚性监督手段，例如采用检察建议手段在纠正违法通知之前。对于已经进入诉讼程序的行政强制措施，应当尊重司法终局性，可通过诉讼监督达到目的的无需在诉讼外另行单独实行检察监督。

(六)建立完善监督程序。可从启动、调查、作出处理决定三个板块进行设置

1.启动程序。监督程序的启动可分为依职权启动和依申请启动，而“检察监督职能表现为重点监督和有限监督，基于此，依职权监督应当被严格限制”。应当建立以行政相对人的申请启动为主的启动程序，同时对于依申请启动的，申请人须提供一定的证据证实存在行政强制措施损害其利益，检察机关应当设置受理申请的窗口，并设定回复期限。应当将限制人身自由和即时性强制措施等纳入检察机关以依职权启动监督的范畴。

2.调查程序。检察监督程序启动后、作出决定权、检察机关必须先进行调查、收集证据。除书面调查外，调查程序中应当全面听取各方意见，关注行政机关的意见或辩解。目前检察机关调查核实权无法律规定，这一前置规范尚未落实。在实践初期可先通过协商等方式获取调查核实权，待成熟后可通过联席会议等方式先行确立调查核实的操作规程，明确权力属性、调查对象和具体措施。

3.作出处理决定。检察机关对行政强制措施进行审查、调查后对审查结果出具书面意见，层报检察长审批，最后以检察院的名义出具书面意见。意见应当说明理由并送达行政机关及行政相对人。作出处理决定应当设定一定的期限，并对处理结果应当予以公开。

四、保障行政强制措施检察监督运行的支持性策略

目前，保障其支持性策略可从两方面入手：扩展案源发现机制和强化检察监督刚性策略。

拓展案件线索来源是首要问题。一是要加大行政强制措施检察监督的宣传以激活热点启动、群众举报等案源渠道；二是建立沟通协作机制，实现信息共享。加强法制部门、监察委员会以及行政执法部门的沟通协作，进行案情通报或案件移送；三是充分利用基层检察室这一载体挖掘案件线索；四是建立重大行政强制措施备案制度。对于检察机关重点关注领域内的行政强制措施以及所有涉及限制人身自由的行政强制措施可要求行政执法部门按月进行分类制表报送检察机关备案。

强化检察监督刚性是保障监督实效的关键举措。一是强化检察建议监督效果。对于重大行政强制措施所作出的检察建议应当在送达行政执法机关同时抄送上级检察机关，由上级检察机关审查确定是否告知行政执法机关的上级主管部门。同时做好检察建议的跟进监督，若行政执法机关未能采纳监督意见，应当向上级主管部门或监察机关反馈情况；二是加强与监察机关的协作配合，利用好监察机关强制力保障功效，对于拒不接受检察机关监督的明显违法行政行为通报监察机关，表达检察意见，由监察机关对相关负责人进行调查并作出处理；三是构建考评机制。政府部门每年组织对行政执法机关依法行政、法治建设情况进行综合评价时，可将检察机关作出的监督情况以及行政执法机关对于监督意见的落实情况纳入考评指标中，促使行政执法机关主动接受检察监督。

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