试论我国宪法监督制度的完善

马骁萌

中南民族大学法学院，湖北 武汉 430074

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的核心精神是“依宪治国、依宪执政”，全面实施宪法成为国家、民众与政府的基本共识，也成为法治国家建设的关键问题。宪法监督是国家治理体系现代化的重要环节。宪法监督的功能在于维护宪法权威性，从而保证宪法的实施、保证统一的宪法秩序。从国家权力和公民权利的角度来说，宪法监督有利于协调国家机关之间的关系，保障公民的基本权利和自由，防止“多数人”的暴政。宪法监督的对象主要是国家公权力，理论上表现于对立法的合宪性、国家机关的权限争议、国家机关及其工作人员行为的合宪性、社团组织(包括政党)行为的合宪性和法院判决合宪性的审查。

在我国宪法体制下，以全国人民代表大会及其常委会为核心，地方各级人民代表大会及其常委会共同构成宪法监督机构网络。目前，我国宪法监督机制尚不完善，宪法在实施过程中存在的诸多问题还有待解决。如审查主体缺乏明确性、程序规范性不足等。且我国的宪法监督仅停留在立法机关层面，司法实务中，法院几乎拒绝受理宪法诉讼案件，判决书中也不援引宪法规定。这使得我国宪法监督停留在抽象审查的层面上，很难发现实践中存在的具体问题，从而不利于我国法制的统一。因此，我国在法治化进程中，应逐渐完善宪法监督制度，使宪法真正发挥应有作用。

一、完善全国人大及其常委会的宪法监督职能

(一)现有监督体制及不足

根据《宪法》第六十二条，全国人民代表大会享有“监督宪法的实施”和“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”等权力，第六十七条赋予了全国人民代表大会常务委员会“解释宪法，监督宪法的实施”的权力。①总的来说，我国的宪法监督主体是全国人民代表及其常委会。

我国的这种监督体制类似于西方议会制国家的立法机关审查模式。虽然有着权威性和权力行使的统一性，但是，这种体制依然存在着很多的不足之处。首先，全国人大开会时间有限，且身负各项立法重任，并不能做到实时监督，其时效性和经常性不够理想。其次，这种监督是一种自我监督，很难保证审查的公平性。对于全国人大常委会而言，其虽然是各常设机构，但全国各地立法量之大也是难以事无巨细，且缺乏充足的专业知识对各项立法进行具体审查，又不能接受具体案件，其局限性也是显而易见的。

(二)设立宪法委员会的制度设想

我国宪法规定，全国人大常委会下设各专门委员会协助全国人大及其常委会的工作。从我国现有国情和体制出发，法律委员会可以协助权力机关进行宪法监督。或者，可以加强全国人大常委会的机构建设，设立隶属于常委会的“宪法委员会”，专门协助常委会进行宪法监督。从长远来看，可以在全国人大之下设立一个与常委会平行的“宪法委员会”，专门独立进行宪法监督。

宪法委员会的职权应主要从违宪审查和宪法解释的层面进行规定。违宪审查权自无需多言，宪法委员会需要审查全国上报备案的各项法律法规的合宪性，并进行判断。如果被审查的法律法规明显违宪，则应被宪法委员会驳回到其立法部门进行修改或废止。如果被审查的法律法规可以作为一项新情况纳入宪法框架，则需要启动宪法解释程序，对宪法做出扩大解释。赋予宪法委员会宪法解释权也应有所限制，因为宪法委员会不是由人民选举产生，不能代表人民的意志，应把其解释权仅限制在对时代发展产生的新情况、新情况赋予国家机关的衍生权力等方面做出扩大解释，对于国家性质、国家基本制度、公民基本权利限制等方面不得做出解释。在成员选择和机构设置上，也应加强专门化，以利于宪法监督职能的有力实现。

二、扩大检察机关在宪法监督中的作用

(一)现有的法定职权

首先，宪法赋予了检察机关法定法律监督权。《宪法》第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。从宪法赋予的权力上来讲，检察机关的职责是代表国家行使权力，以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督，其核心是保证宪法的实施。检察机关的宪法地位决定了维护法制统一是检察机关的首要职责。②

同时，《立法法》赋予了检察机关提出违宪审查要求权和提出法律解释要求权。《立法法》第九十九条规定，最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常委会书面提出进行审查的要求。《立法法》第四十六条的规定，最高人民检察院可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。也就是说，最高人民检察院完全可以结合检察工作的实际，向全国人大常委会提出法律解释的要求，及时启动法律解释。

(二)完善检察监督的制度设想

宪法和立法法中的规定表明了检察机关在宪法监督中的重要地位，但是，在具体实施程序中，法律并没有做出明确规定。在实践中，检察机关作为法律监督机关，面临的主要具体情况下的个案，对于法律冲突的发现也常常是寓于个案之中的。因此，应确立检察机关在办理个案中处理冲突规范的具体程序，伴随个案启动违宪审查要求权或者单独赋予提出宪法解释要求权。使违宪审查不仅仅停留在抽象规范的高度，也使检察机关针对个案违宪的规范不再过度依赖司法解释。

三、确立法院在个案中的违宪审查职权

(一)法院在宪法监督中的现行地位

《立法法》中明确了法院和检察院有着相同的提出违宪审查要求权和提出法律解释要求权。说明了法院在宪法监督中仍然发挥着作用。但在我国限行的法院制度框架中，法院几乎拒绝受理宪法诉讼案件，判决书中也不得援引宪法规定。这样的模式大大限制了宪法监督的有效实现，也不利于个案的解决。

(二)扩大法院审查范围的制度设想

首先，需要明确的是，我国体制不适宜另设宪法法院。因为我国是“一府两院”制，另设宪法法院需要解决的首要问题是明确其性质，即是行政属性还是司法属性。此外，另设的宪法法院是设置与全国人大体系之下还是法院体系之下仍很难明确。此番变动，将造成我国整个法律体系和制度体系的极大变革，可实现程度太低。

若想真正发挥法院在宪法监督中的作用，目前最好的办法是完善法院内部体制建设。从短期来看，扩大行政诉讼的受案范围，将宪法监督寓于抽象行政行为的审查中去，可以在行政庭内部设置宪法审查庭，专门进行违宪审查，受理宪法诉讼案件。从长远来看，可以在法院内部单设宪法审判庭，与行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭等处于平行地位，专门受理宪法诉讼案件。但无论是以上哪种方式，法院的职权都是仅可进行合宪性审查，并在职权内做出相应的个案解释。对于违宪的情况，法院还是应该遵照《立法法》，向全国人大常委会提出违宪审查的要求或法律解释的要求。总的来说，我国的宪法监督权依然属于权力机关，法院的作用只限于初步审查和提出要求。

四、提高全民激发宪法监督的规范化

宪法是公民的宪法，在全民宪法意识逐步增强的今天，应适时启动全民激发宪法监督的制度模式，让全社会都处于宪法的规制之下。

(一)国家机关在提高全民宪法意识中的作用

对于国家机关而言，首先应提高工作人员和执法人员的宪法意识，遵守宪法条文和精神，注意在工作和执法中对宪法条文进行指导性援引，时刻把宪法奉为“第一圣旨”，有意识地在行政过程中强化宪法的权威。其次，应加强对宪法的解释和普及宣传工作，使人民充分理解宪法条文的作用和实质意义，从而使宪法获得最大的尊重和敬畏。

(二)用信访激发宪法监督的制度设想

近年来，信访作为一种群众政治模式已经被越来越多地作为维权手段进行使用。但是，我国虽然信访案件在不断增多，但是规范程度却远远不够，增强信访的法治化和制度化不仅有利于打破其仅作为权利救济机制的局限，还可以促进我国宪法监督路径的扩大，更有利于加快我国治理体系的现代化。当公民认为其权利受到侵害时，即启动信访程序，由相应机关进行处理，若认为违宪，依然只能提交人大常委会进行审理，这样就构成了公民激发宪法监督程序的启动。在具体思路上，基于不同事项的信访启动，可分别对应行为违宪宪法监督、立法违宪宪法监督和兜底性宪法救济，从而促成宪法监督结构框架的完善③，使信访在提高社会治理水平中发挥作用。

五、总结

宪法监督是各国宪法实施中的重要环节，西方国家通过宪法法院、宪法委员会、司法审查等不同的方式实现。我国的宪法监督虽然尚未明确启动，但在司法实践中已有“齐某某案”、“政审门事件”等案件的出现，足以说明我国已进入宪法监督的探路期。宪法监督司法化、全民化已成为我国法制发展的必然趋势，全国人大及其常委会应加快进行相关的立法和规范建设。在完善宪法监督路径的同时，要注重程序规则的制定，完善审查的具体操作程序，让宪法监督在体制内有序运行。我国宪法监督制度建设仍任重而道远，需要不断在实践中探索前行。

[ 注 释 ]

①焦洪昌，王放.分步骤完善我国宪法监督制度[J].国家行政学院学报，2015(2).

②韩大元.充分发挥检察机关在宪法实施中的作用[J].人民检察，2015(02).

③秦小建.信访纳入宪法监督体制的证成与路径[J].法商研究，2016(03).