关于小产权房合同效力及纠纷的相关问题分析

孙曙光

浙江阳明律师事务所，浙江 宁波 315400

一、小产权房买卖合同概述

(一)小产权房的概念

一提到小产权房，生活中大多数人都有一种概括性认识，简单来说就是用农村集体土地建设的商品房，没有国家颁发的所有权证书。关于小产权房，目前在立法上没有明确的概念界定，而国家建设部门在发布的小产权房购买风险的文件中定义了小产权房，笔者认为对其概念应当从其本质属性进行解读：

首先，小产权房所使用的土地是农村集体土地，按照我国现有土地制度，集体土地虽然名义上归集体所有，但是其所有权权益内容不完整，同时集体土地的用途被严格限制，建设房屋更是需要履行审批等手续，小产权房是没有履行审批手续就建设的房屋，没有向国家缴纳过土地出让金等各种手续费，所以在土地使用上就是违法的。

其次，小产权房没有国家房管部门颁发的产权证书，只有乡镇或者村一级政府部门颁发的产权证明文件，不能进行合法产权登记，而按照物权法规定没有登记的物权从设立到变更都不产生物权法律效力，基于此小产权房合同效力也是缺乏依据的。

(二)小产权房的特点

小产权房在房地产市场中以特殊形式存在，其特点也是非常明显的，以下笔者从三个方面进行分析：

第一，小产权房所使用土地权利内容具有特殊性，小产权房是用集体土地建设的，集体对土地所拥有的所有权在权利内容上是不完整的，主要是指集体及成员只拥有使用权、收益权，但是不能进行处分，这与国有土地能够处分权利存在本质区别，虽然集体所有是对集体成员的一种福利但是也形成了权益上的限制。

第二，小产权房合同关系当事人简单，购房者都是城镇居民，有的是从开发商中购得，也有的是从村集体或者村集体组织成员手中购得，在有开发商参与下的买卖，商业目的明显，但是在主体资格上不适格，因为没有按照审判程序取得权利。

第三，小产权房具有价格上的明显独特性，在任何一个地区的小产权房都比当地商品房价格低得多，这也是小产权房买卖吸引人最主要原因。上文提到小产权房所使用土地没有经过审批和缴纳土地出让金，只有建筑成本所以在售价上也较低，所以很多购房者明知有瑕疵和风险也愿意接受。

(三)小产权房买卖产生的原因

近年来国家城建部门不但发布了购买小产权房风险提示，也在不断开展对小产权房的清理行动，但是在现实生活中小产权房数量不减反增，小产权房交易市场也依然火热，究其原因，小产权房房价较低，这是吸引许多购房者购买的直接原因，但是最根本的原因还是城乡土地制度存在不公平，将土地分为国有和集体，表面上集体拥有所有权是一种福利但是由于权力内容不完整不能实现权益价值，在巨大商业价值诱惑下出现了小产权房建设的现象。此外，现行立法对小产权房缺乏明确系统的规定，使得许多购房者存在侥幸心理，认为双方自愿完成的交易会受到法律保护。

二、小产权房合同效力的理论分析

小产权房虽然作为交易双方都明知存在违法性，但交易中仍然都会签订买卖合同，此种情况下签订的合同是否有效，理论上存在很大争议，以下笔者将两种观点进行对比分析。

(一)合同无效论

当前理论界大多数学者都认为小产权房合同应当是无效的，理由有三：一是小产权房合同当事人存在着主体资格上的不适格，无论是否有开发商参与，卖方都是村集体组织或者集体组织成员，买方都是非本集体组织成员，包括城镇居民或者其他集体组织成员，虽然房屋属于个人，但是地随房走使得宅基地也会发生转让，宅基地是本集体成员的福利，对于非本集体组织成员来说都没有资格；二是合同内容违法，小产权房合同内容是对包含农村集体所有土地的房屋整体权利转让，虽然合同表面上与商品房买卖合同无异，但是无法办理产权登记，因为本集体组织成员转让房屋及宅基地，对于其宅基地没有处分权，所以其买卖行为无论是从合同法还是从物权法都没有权利依据，是违法行为，尤其是开发商介入的，开发商没有办理审批手续就建设房屋，违反了国家关于商品房开发建设的强制性规定；三是违反了国家政策，在民事领域，民事行为要符合法律规定，法律没有规定的应当符合国家政策，小产权房问题正属于这种情况，立法没有对小产权房问题作出规定，就应当按照政策来管理，关于小产权房，国务院出台了多项政策规定，明令禁止小产权房买卖，因此对于小产权房买卖合同由于违反政策也应当认定无效。

(二)合同有效论

有人认为小产权房买卖合同是有效合同，主要认为法律没有禁止小产权房转让，法律没有禁止就表示许可。从小产权房合同当事人角度来看，双方自愿达成一致完成交易，即使没有进行产权登记，也只是不能产生对外效力，同时对于房屋买卖合同也应当按照合同法来认定，只要符合合同法规定的合同要件就应当是有效的，至于买卖合同标的房屋是否能够完成交付、转移等物权变动并不影响合同效力，只是影响能否履行的后果。按照合同法第52条无效合同条款来看小产权房合同效力也应当是有效的，因为52条规定的是只有违反法律、行政法律强制性规定的才能认定合同无效，但是小产权房合同在当前来看，违反的只是国务院的决定、意见、通知等，而不是法律和行政法规强制性规定，所以不能据此认定小产权房合同无效。

三、小产权房合同效力纠纷的司法实践困境

小产权房合同引发的纠纷在司法实务中越来越多，社会对此类纠纷也十分关注，以下笔者将司法实践中的处理做法以及存在困境进行分析介绍。

(一)司法实务处理小产权房合同纠纷的做法

小产权房从建设到买卖其过程存在着诸多瑕疵，关于合同效力理论上也存在不同的态度，各地法院在处理此类纠纷上也有不同的做法，造成了司法混乱，也引发了人们对小产权房合同纠纷的疑惑，也对法律权威产生了质疑。从最早北京画家村小产权房案件开始，对小产权房合同认定了无效，在司法实践中起到了指导性作用，此后各地法院判决了大量小产权房合同无效案件，但是2013年北京门头沟地区又判决了一起认定小产权房买卖合同有效的案件，在司法实务界和社会都引起了激烈反响，同时期各地也有认定小产权房合同有效的案件出现。笔者认为产生这样问题主要就在于缺乏立法明确规定，这也形成了小产权房纠纷处理的司法困境。

(二)小产权房合同效力认定的司法困境

小产权房买卖合同效力与合同本身的内容、与法律、政策等都有很大关系，因此也十分复杂，尤其是在缺乏专门、系统、完善的法律规定情况下，司法实务中对小产权房合同效力的认定没有统一的依据和标准，参考各地不同情况、不同法院、不同法官都有可能产生不一样的理解和认定，不但影响了司法权威性，也给更多小产权房交易主体侥幸心理和可乘之机，此类案件数量也是越来也多，加剧了司法困境。具体表现在以下三个方面：

第一，小产权房合同关系到多方主体利益，包括购房者、集体组织及成员、开发商以及当地政府，都有一定的利益关联，一旦产生纠纷进入司法诉讼程序，法院就承担着协调各方利益关系的职责，但是法院依据不同的法律法规就会产生不同的判决结果，而司法判决的不一致更容易扩大矛盾。

第二，司法人员对小产权房合同效力的认定与国家规定存在不一致，当前司法实践中对小产权房合同效力的认定大多数还是认定为无效，需要注意的是虽然认定无效，但是司法人员还是倾向对购房者给予一定保护，即在赔偿购房者数额方面给予一定倾向性保护，但此类判决明显缺乏法律依据，也与政策不相符。

第三，小产权房立法不完善，相关法律法规不明确、不系统，立法的滞后性无法给司法机关审判提供依据标准，各地最后关于小产权房同类问题形成的判决结果不同，有的对小产权房合同认定为有效，有的认为小产权房合同违反了法律法规强制性规定而认定为无效，也有一些地方法院探索出台指导性意见，但过于笼统，不能从根本上解决司法实务部门中小产权房合同纠纷问题。

四、解决小产权房合同效力纠纷的对策

小产权房合同效力的认定关系着多方利益，也关系着小产权房纠纷的解决，因此我们要从协调各方利益角度和维护社会稳定出发，全面考虑我国农村集体土地保护，城乡规划等各方面因素，完善相关制度、政策。

(一)完善土地管理制度

上文提到小产权房问题产生的原因中就有当前城乡土地制度的二元结构体制，这种体制虽然是对集体组织成员的福利，但是由于无法实现其价值，加之政府对土地使用有严格限制，使得农村集体土地想要获得产权价值优势困难重重。因此笔者认为应当完善土地管理制度，改变农村集体土地产权内容不完整的现状，在政府管理下保证耕地红线，并有计划循序渐进的建

立以市场和产权为导向的土地制度，将农村集体土地纳入到建设用地市场不但有利于增加农民收益，也能够统一规范建设用地市场，同时也有利于对耕地保护。

(二)具体认定小产权房合同效力

对于小产权房合同效力认定不能采取一刀切的方法，要具体问题具体分析，区别对待，结合小产权房买卖签订的合同，综合考虑小产权房建设所使用的土地性质等各方面因素进行合法合理认定：

首先，可以认定有效的小产权房合同，现实生活中有些农民对于其合法所有的房屋应当认定合同有效，因为目前并没有法律规定农民不得将其宅基地之上房屋卖出给非本集体组织成员的规定，只规定了不得再申请宅基地，因此买卖合同效力应当不受影响；还有一些在宅基地上建设的小产权房是符合规划的，此类房屋买卖也应当认定其合同有效，但现实中此类情况较少。

其次，应当认定无效的小产权房合同，对于占用农用地尤其是耕地而建设的小产权房，危害了国家粮食安全，同时不符合城乡规划的，其买卖合同必须认定无效，这是保护耕地的需要。当前各地大量小产权房都占用的是农用地，所以对于大多数小产权房合同还是要认定无效。

(三)完善农村土地拆迁征地补偿制度

小产权房纠纷很多都是由于面临拆迁，对于购房者而言在拆迁中由于没有合法的产权证明，所以有可能失去房屋同时也无法获得拆迁补偿；对于农民来说，如果是将自己宅基地之上房屋卖出，如果被认定为有效合同，则无法在拆迁中获得补偿，利益受损，如果是农民购买了小产权房而没有进行登记，也不能认定为房屋所有人，拆迁中也不能得到补偿。结合上文所述，对于小产权房合同效力笔者赞同大多数都应当认定无效，但是应当平衡好当事人利益，尤其是在征地补偿方面，要考虑到拆迁地区整体市场和不同地理位置存在的价格差异，在完善城乡土地制度基础上使农村集体土地征收拆迁估价避免与城市产生悬殊差异，在此基础上在合法合理基础上对当事人进行调解，平衡双方利益。

五、结语

小产权房在各地房产市场中都以相对低的价格让许多购房者愿意承受风险，使得一些开发商也涌入了小产权房市场，但是小产权房合同效力问题经常引起各类纠纷，理论界对其有效与否也存在不同认识，司法实务中对于如何解决此类纠纷也没有统一做法，小产权房合同效力及纠纷的解决关系到多方利益，从某种程度上也关系着社会稳定，对该问题的研究具有重要的理论意义和实践意义。

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