我国地方政府债务融资法律监管的完善

涂碧君

西南科技大学，四川 绵阳 621000

一、地方政府债务融资概述

地方政府债务融资是指地方政府为实现其职能借助政府信用通过发行债券或向银行贷款等方式进行的资金融通活动。目前我国地方政府债务融资的方式主要有两种：一是通过发行债券来融资，这其中包括地方政府以自己名义和以地方政府融资平台(以下简称融资平台)名义发行的债券；二是通过融资平台向银行贷款的方式融资①。

二、地方政府债务融资法律监管现状及问题

目前针对地方政府债务融资监管主要集中在地方政府债务的清理和风险管理、地方政府发行一般债券和专项债券的监管、融资平台发债及贷款风险管理和对融资平台本身的清理。地方政府债务融资法律监管中主要存在三个方面的问题。

(一)所涉监管法律规范效力层级过低

目前关于地方政府债务融资监管以规范性文件为主，主要包括国务院、财政部、发改委、银监会、证监会和地方各级政府等发布的各种“通知”、“意见”和“办法”。但这些规范性文件的效力层级过低，不能作为裁判依据，且存在稳定性差等问题。

(二)相关法律规范未落实法律责任

地方政府债务融资监管法律规范中很少明确规定法律责任。虽然一些规范性文件表明违反规定追究相关责任人的责任，但并未明确承担何种责任以及具体承担方式。因此，虽有关于法律责任的原则性规定，但因不具体而导致无法落实，进而致使相关违法行为屡禁不止。

(三)融资平台法律监管中存在的问题

目前对于融资平台的监管主要存在市场准入监管松散、债务透明性差以及融资担保制度不健全等问题。根据审计署相关数据，相当一部分融资平台存在虚假出资、抽逃出资等问题；而且实践中由于信息不对称，对于融资平台的债权债务情况也是知之甚少，这无疑增加了相关风险；此外，融资平台融资主要依靠政府信用担保或者土地抵押，但根据《担保法》和相关土地管理法律规定，这都是不合法律规定的。

三、地方政府债务融资法律监管的完善

(一)关于专门立法的思考

有学者基于现实需要、理论准备充分以及现行监管法律规范效力层级过低等理由，提出制定《地方政府债务融资监管法》②。笔者认为，针对现行监管法律规范效力层级过低问题，可基于当前规范性文件施行积累的经验，通过完善相关法律得到解决。例如针对地方政府和融资平台发债的问题可以通过完善《证券法》来解决；针对融资平台贷款问题，可以将银监会发布的相关规范性文件中具建设性的措施纳入到相关法律之中等。因此，虽然我国目前关于地方政府债务融资监管的理论研究已达到一定程度且存在现实需要，但不一定需要专门制定一部《地方政府债务融资监管法》，而是可以通过将相关规定分散纳入相关法律中来达到提高效力层级和完善监管的目的，而且这种分散式立法也与我国的分业监管模式相呼应。

(二)落实相关法律责任

在完善相关法律的同时，需明确法律责任且需通过具体规定法律责任的承担方式等来落实法律责任。例如，我国《担保法》早已规定政府除“经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷”外不得为保证人。但实践中地方政府变相担保的情形不在少数，其中一个原因便与未落实法律责任相关。因此，落实相关法律责任对于相关法律的实施效果有重要影响。

(三)融资平台法律监管的完善

针对融资平台市场准入监管松散问题，应加强监管。例如对于注资不合法不合规的平台坚决让其退出市场，对于抽逃出资的勒令其补齐。针对融资平台债务不透明的问题，可借鉴强制信息披露制度，明确融资平台信息披露的范围、方式以及违反信息披露义务的法律责任等。针对目前融资平台融资主要依靠政府信用担保和土地抵押的问题，应当健全融资平台融资担保制度。例如，融资平台可用项目收益权进行质押，但须注意所质押的权利应排除专属行政机关行使的权利。

综上，我国目前对于地方政府债务融资的法律监管存在诸多问题，应尽快提高相关监管法律规范的效力层级并落实法律责任以保证法律实施效果，同时要将当前积累的经验化为具体制度纳入到相关法律之中，以完善对于地方政府债务融资的法律监管。

[ 注 释 ]

①2014年<预算法>修改之前，地方政府发债被严格限制，且央行的<贷款通则>也将地方政府排除在借款人之外，为绕开法律的各种限制规定，地方政府出资设立各种融资平台公司来为其融资.融资平台是指地方政府出资设立为地方政府投资项目融资且具有独立法人资格的经济实体.

②戴传利.我国地方政府债务融资监管法律问题研究[D].安徽大学，2014：82-83.

[1]戴传利.我国地方政府债务融资监管法律问题研究[D].安徽大学，2014：82-83.

[2]刘琍琍.地方政府债务融资及其风险管理[J].经济研究参考，2010(46).