关于机构改革、区划调整、企事业改制退出中档案处置工作情况的调查与思考

习近平总书记在党的十九大报告中提出：深化机构和行政体制改革，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力；实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局；深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离；深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。如何做好机构改革、行政区划调整，企事业单位改制过程中的档案处置管理工作，确保档案不受损失，合理确定档案的归属与流向，规范档案处置行为，成为档案行政管理部门面临的一个重要职责，也是一项长期而艰巨的任务。省档案局对此进行了专题调研，认真总结党的十八大以来全省各级档案部门机构改革、区划调整或产权变动时国有档案的处置工作情况，分析存在的问题和不足，提出了工作思路和建议。

一、我省开展档案处置工作情况

党的十八大以来，在省委、省政府正确领导和国家档案局指导支持下，全省各级档案部门坚持依法治档、科学管档、有效用档，高度重视机构改革和国有企业产权变动中的档案管理和处置工作，将档案管理和处置工作纳入工作计划，科学制定档案管理和处置工作方案，积极作为，保证了档案的齐全完整，取得了显著成果。

（一）党委、政府重视，将档案处置列入改革工作议事日程

在各级档案部门的积极争取下，有关党委、政府都能从对历史负责的高度，重视和加强机构改革和国有企业产权变动中的档案管理工作，要求机构变动部门、单位、改制企业要将档案的处置工作纳入本单位机构改革工作实施方案，明确分管领导和责任人，确保档案管理和移交工作与改革工作同步进行。正在进行的我省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，省委、省政府就对档案处置和管理工作非常重视。9月14日省委办公厅、省政府办公厅下发的《关于印发〈山东省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案〉的通知》，要求“在垂直管理改革过程中档案的处置和管理问题由省档案局、省环保厅制定工作方案”。2012年12月，青岛市撤销黄岛区、胶南市、市北区、四方区，设立新黄岛区、市北区。区划调整工作期间，中共青岛市委、市政府高度重视档案工作，提出档案部门不仅要做好区划调整期间的档案安全管理和移交工作，还要建立区划调整工作档案，记录区划调整工作历史，为以后的区划调整工作提供借鉴，并负责编制区划调整工作大事记。

（二）各级档案部门认真履责，积极作为

1.高度重视，提前介入。要取得机构改革或企业转制档案处置工作的主动权，档案行政管理部门就必须在得到企业改制消息后提前介入，快速行动，避免出现机构改革、企业改制或破产结束后档案人员才来处置档案的被动局面。档案行政管理部门应及早介入，组织协调有关方面，对档案的管理和处置提出意见和要求，确保档案的安全管理和有效利用。企业主管部门也应提前介入，制定企业档案处置的实施方案，组织管理好档案处置工作，确保转制企业的档案按时、保质、保量地处置完毕，严防档案丢失和损毁。2016年8月31日，省政府研究通过《济钢产能调整和山钢转型发展工作总体方案》，济钢档案部门积极争取集团公司领导重视支持，提前介入，出台了一系列制度，包括《济钢集团有限公司办公室关于调整档案鉴定领导小组的通知》《企业产能调整和转型发展中档案处置方案》《企业产能调整和转型发展中档案管理工作流程图》，档案管理措施超前，控制手段严谨，从而保证了档案移交工作有条不紊地进行。

2.制订方案，明确要求。通过与改革单位或部门联合制定做好改革中档案处置工作的措施，出台档案处置和管理工作方案，督促改革单位出台档案处置与流向意见，针对机构变动的不同情况，提出档案处置与流向相应办法，并对涉改部门单位档案工作提出具体要求，确保档案工作与改革工作同步进行。2012年12月，在青岛市行政区划调整中，青岛市档案局起草了《关于做好区划调整工作档案收集和管理的通知》《关于做好区划调整中档案管理与移交工作的通知》等文件，由区划领导小组印发实行，在加强了撤并区市档案移交工作的同时，指导区划领导小组八个工作组建立档案工作，有效保证了档案的齐全完整。

3.主动服务，强化指导。根据调查摸底情况，督促有关涉改部门单位尽快建立健全工作制度，配备档案管理人员及设施设备，主动对档案的整理、移交、处置流向实行全程跟踪指导，确保涉改部门单位档案工作平稳有序开展。2015年2月，德州市档案局对撤并单位、改制企业、破产企业档案情况进行摸底调查，并要求市直各单位填报《德州市市直已撤并单位、改制企业、破产企业档案信息调查表》，根据调查情况，档案局多次协调相关部门，并上门指导，帮助困难单位建立整理小组，开展集中培训与整理，多渠道调查联系破产企业负责人，督促无人管理的破产企业档案及时上缴。截止2017年7月底，市直撤并、改制、破产单位档案进馆工作基本完成，共有近30家撤并单位，改制企业、破产企业档案接收进馆。

（三）改革单位能够履职尽责做好档案处置工作

由于党委、政府重视，档案行政管理部门和企业主管部门认真履责，积极作为，机构变动、职能调整部门（单位）和改转制企业重视机构改革中的档案工作，依法加强管理，确保档案的完整与安全，切实做到档案工作与机构改革工作同步进行，认真组织，明确责任，落实所需经费及人员，对档案移交前的管理明确专人负责，积极做好移交前档案的安全保管保护工作，对撤并前形成的所有档案进行清理、整理，编制好移交清册及目录，从而能够保证档案的收集、整理、鉴定和移交等工作顺利进行。

二、档案处置工作存在的问题及原因分析

（一）机构改革和改革改制企业的信息不能及时掌握

（二）档案处置工作没有与机构改革或企业改转制工作同步进行

有些单位领导档案意识薄弱，在布置改革工作时没有把档案处置考虑进去，从而导致档案处置无法正常进行，不能及时将档案进行鉴定、处置，造成了档案无法及时移交甚至丢失。如我省某省直机关2015年在调整11个驻外办事处等单位机构编制有关事项的安排中，要求有关部门认真做好资产清查、财务审计、人员划转安置等工作，却没提档案一个字，根本没有针对档案处置做出安排。

（三）档案处置没有明确依据

关于机构改革、行政区划调整工作中档案如何处置，国家没有一以贯之的办法，导致档案行政管理部门出台有关方案时没有明确的依据。

（四）《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》亟需修改

该办法自1998年3月5日颁发实施以来，对指导资产与产权变动企业进行档案处置起到了重要作用，总体上看是好的，但是也存在一些问题，需要重新修订颁布以适应新形势下企业档案工作的需要。

一是国有资产管理部门发生了变化。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》1998年出台时，是国家档案局与原国家经济体制改革委员会、国家经济贸易委员会、国家国有资产管理局共同颁发的，至今已近20年了。这些机构有的已不复存在，有的即使存在职能也发生了变化。

二是一些规定不易操作。1.《处置暂行办法》中有两处关于档案的归属与流向的规定要求“双方商定”，“产品、科研档案（其中含专利、商标、专有技术等档案）按有关政策法规办理，没有规定的由双方商定处理”。“生产技术管理、经营管理档案由双方商定，可移交接收方，亦可随党群工作、行政管理档案移交企业主管部门或寄存所在地国家档案馆”。“双方商定处理”，很容易使双方达不成一致，争执不休。2.多数企业由国有控股变为国有参股，参股的份额也不尽相同，如为最大股东、一般股东等，对参股多大份额，档案处置到什么程度，《处置暂行办法》中没有涉及，也给档案处置工作带来了困难。3.档案移交企业主管部门难以落实。《处置暂行办法》中有多处规定“可移交企业主管部门”。可现在实际情况是，企业多没有主管部门，即使有，主管部门档案室库房普遍较小，难以容纳这么多企业档案，而且由于档案人员少，且多为兼职，没有精力和能力保管和提供利用档案。因此企业主管部门不宜长期保管档案，最好将移交企业主管部门的档案改由所在地国家档案馆保管。

三是档案价值的评估问题。档案是企业的宝贵资产，是资产就要有价值。不少企业在改制过程中忽视了对产品档案、科研档案、经营类档案、生产技术类档案等档案资产的评估。

三、进一步做好我省档案处置工作的思考

遇有机构改革、区划调整、企事业单位重组、产权变动等涉及档案处置事项时，档案行政管理部必须积极主动介入，根据档案集中统一管理的原则，综合考虑单位性质、改革变动方式、国家对档案馆室职能的定位、《档案法》规定的档案进馆时限、不影响现单位职能运行等因素，在研究国家现有政策规定的基础上，结合单位档案门类，灵活区别对待，以确保国有档案不受损失，合理处置机构变动部门和单位档案的归属与流向。

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（一）充分认识做好档案处置工作的重要意义

档案作为各个单位历史活动和过程的真实记录，是备以查考的依据和凭证，是不可再生的宝贵资源。做好档案管理工作，确保档案完整安全是各部门各单位的重要职责。各级各单位要高度重视改革中档案管理和处置工作，将档案管理和处置工作纳入改革工作的总体部署，科学制定档案管理和处置工作方案。要明确专门的机构和人员负责档案的处置，要按照相关规定做好档案的整理与移交工作，严格办理交接手续，任何单位和个人都不得私自带走、留存、涂改、转移、丢失和销毁档案，档案处置不到位，机构和人员不能散。

（二）齐抓共管，形成合力

在机构改革、区划调整、企业改制过程中的档案处置工作涉及面广、工作量大。档案部门要积极争取党委、政府，企业主管部门、国有资产管理部门的支持，共同抓好这项工作。要督促各部门单位、企业按照“谁主管、谁负责”的原则，负责所属档案的处置和移交工作；要会同综合经济部门、国有资产管理部门加强对档案处置工作的组织协调、监督和业务指导工作。只有这些单位协调好了，才能形成合力，才能形成一个良好的档案处置工作机制。

（三）依法依规，规范处置行为

《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《机关档案工作条例》《机关档案工作业务建设规范》《山东省档案条例》等已出台的法律法规标准中，都有关于档案处置的规定条款，另外如国家档案局、中央档案馆《关于在国务院机构改革中加强档案管理的意见》、国家档案局中央档案馆《关于在地方政府机构改革中加强档案管理的通知》《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》都是关于如何进行档案处置的政策依据，各级档案部门都应认真运用这些法律法规和政策，结合工作实际，规范有序地开展档案处置工作。

1.总体要求

各级人民政府及其档案行政管理部门与机构变动、职能调整部门（单位）要高度重视，加强领导，确保机构改革中档案的齐全完整。机构变动、职能调整部门（单位）要重视机构改革中的档案工作，在同级档案行政管理部门的监督指导下，依法加强管理，确保档案的完整与安全，切实做到档案工作与机构改革工作同步进行；要认真组织，明确责任，落实所需经费及人员，做好档案的收集、整理、鉴定和移交等工作。新组建、设置的部门要按照档案法律法规的规定，及时建立机关档案工作，加强组织领导，明确职能职责，建立健全档案管理制度，有效地保护和利用档案。机构改革中职能发生变化的部门（单位）要及时修订本单位《文件材料归档范围和档案保管期限规定》，报同级档案行政管理部门审查，确保档案工作有序进行。涉及机构变动和职能调整的部门（单位）和个人不得私自带走、留存、转移和销毁档案，不得拒绝移交档案或将档案据为己有。机构变动部门（单位）凡未完成文件归档和整理工作的人员、未完成档案处置工作的档案部门负责人或档案人员，不得提前撤离或调离。凡在机构改革中未按照相关规定和要求处置移交档案，造成档案丢失、损毁的，要依照相关法律法规追究责任。各级档案行政管理部门应做好组织协调和业务指导工作，及时掌握档案的归属与流向，加强机构改革中档案行政执法工作，切实纠正违反档案法律法规的行为。各级国家综合档案馆应认真做好接收档案的各项准备工作，督促有关单位及时移交档案，确保国家档案资源齐全完整，为机构改革提供有效服务。

2.机构改革档案归属和流向处置

两个以上部门合并组成新部门的，新组建的部门所形成的档案按新名称建立新的全宗进行管理。撤并部门（单位）的档案全宗自撤并之日起自行终止，其档案须由新组建的部门（单位）按原单位名称进行规范整理并暂时保管，不得分散。符合进馆档案要求后，向同级国家综合档案馆移交。

撤销的部门（单位）或撤销后职责划入到两个以上部门（单位）的，其档案不得分散与割裂，原则上全部向同级国家综合档案馆移交。

部门（单位）的部分职责划入到另一部门的，其原有档案不得带走分散，仍由原部门（单位）管理，并同划入其职责的部门（单位）商定档案的利用。

机构职能不变但名称更改的部门（单位），其原来形成的档案仍由该部门（单位）继续管理。

在机构改革中，凡发生档案归属争议等问题，或有其他未尽事宜，有关部门（单位）要及时与档案行政管理部门共同协商，妥善处理。

3.企业产权变动档案处置

要依据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》和企业产权变动实际情况，妥善开展企业产权变动档案处置工作：

一是各单位要成立档案处置工作专门组织，工作中坚持档案处置的四项基本原则。即，维护国家安全和国家利益，保守国家机密和企业商业秘密，防止档案散失；区别情况，依法、合理处置；维护档案的安全，便于有关方面对档案的利用；有利于企业保持经营管理的连续性。

二是企业所属各单位，要认真清点、核对本部门、本单位的档案，做到账物相符，严防流失。

三是按有关规定做好档案留存和销毁的鉴定工作。各单位对档案进行初步鉴定，按档案种类划分出需留存的、需移交的、需销毁的，并按照档案的去留分别登记造册、签字，并报主管部门批准，档案部门备案。

四是档案处置原则上要分类进行。建设项目档案、设备仪器档案随其实体归属；产品、科研档案（其中含专利、商标、专有技术等档案）按有关政策法规办理，没有规定的由双方商定处理；会计档案按《会计档案管理办法》（财政部、国家档案局79号令）执行，法律、行政法规有特殊规定的，依照法律、行政法规的规定处理；生产技术管理、经营管理档案由双方商定，可移交接收方，亦可随党群工作、行政管理档案移交企业主管部门或寄存所在地国家档案馆；干部职工档案按中央组织部、人社部有关规定执行。