国家级新区领导体制研究

曹云

【摘 要】 本文从国家层面和新区内部两个层面对国家级新区的领导体制进行了论述，进而将现有国家级新区的领导体制分为四类：“直辖市+行政区”型、“直辖市+管委会”型、“部省联席会议+地方政府”型以及“发改委牵头+部省联席会议+地方政府”型等，分别研究其主要特点和代表性的新区，最后指出国家级新区的领导体制处在不断完善的过程中，适应新区自身条件的体制安排将发挥出巨大的制度生产力。

【关键词】 国家级新区；领导体制；类型

体制机制作为上层建筑，是国家级新区高效快速持续发展的重要基础性、框架性决定因素。不适应或顺应国家级新区发展的体制设计很可能阻碍其发展，反之如果根据新区的发展条件、阶段、环境特点做出了合理的体制安排，则体制将发挥巨大的制度生产力。国家级新区不同于普通的城市新区，国家级新区承担国家层面的战略使命，是体制机制创新的试验田，探索和实施适合的领导体制、管理体制、开发体制是国家级新区履行其战略使命的重要保障。国家级新区实质是一项特殊管理权，其优势来源于特殊管理权所带来的一系列稀缺的利好点和优惠政策。集中的领导权限是新区内各个开发主体形成合的关键，因此，国家级新区领导机构大都具有较高的行政级别和权限，以保障新区建设工作的顺利开展。

一、国家级新区领导体制概述

国家级新区的领导体制从国家层面看，主要体现在三个方面。第一，国家级新区作为一项国家战略，其批复设立、开发建设、发展目标和总体定位均有国务院统一规划审核。第二，通过“省部际联席会议”制度，从宏观层面实现了国家对国家级新区的统一领导、部署，增进各部委与新区所在省份之间的协调配合，以及国家级新区对上述资源的整合。由国家相关部委直接参与国家级新区建设过程中的重大问题，直接体现了从国家层面对“国家级新区”的直接领导。第三，南沙新区有别于此前的国家级新区，是唯一获得国家发改委牵头的国家级新区，建立了由国务院有关部门、香港特别行政区、澳门特别行政区、广东省、广州市等各方参加的组织协调机制。

在内部领导体制方面，无论新区所在区域的行政级别如何，国家级新区自获得国务院批复后，其开发建设已上升为一项国家战略，因此实质上拥有了副省级管理权限。（舟山群岛新区、南沙新区被国务院明确赋予省级经济社会管理权限），而与新区所处区域行政级别无关。八大国家级新区中，浦东新区、滨海新区和两江新区依托其所属直辖市，前两者系行政区，后者仍沿用管委会模式，设立区委区政府，接受上海、天津市统一领导；舟山群岛新区、南沙新区、西咸新区、贵安新区属于行政管理区，只设立管理委员会，其建设发展由所在省、市直接领导。在国家级新区内部，浦东新区、滨海新区现任区委书记同时兼任上海市、天津市委常委，两江新区党工委书记、管委会主任同时兼任重庆市委常委，新区领导小组作为核心领导部门，由重庆市市长直接担任组长，而西咸新区成立初期的管委会主任则同时是陕西省省委常委、常务副省长。通过高配编制的形式，国家级新区实现了与其战略性、全局性功能相匹配的内部领导权限。

二、国家级新区领导体制的主要类型

1、“直辖市+行政区”型

浦东新区设立之初，便立足国家开发开放的全局性战略需要，由上海市政府直接领导。1992年底上海市成立浦东开发领导小组，下设浦东开发办公室，“开发办”属上海市政府的一个派出机构；1993年初，上海正式成立了中共上海市浦東新区工作委员会、上海市浦东新区管理委员会，作为上海市政府的派出机构，统筹领导新区工作；2000年，浦东开发、开放10周年之际，上海市政府决定撤销浦东新区党工委和管委会体制，正式建立区委、区政府、区人大、区政协，新区步入行政区领导时代。

现阶段浦东新区的领导体制，是2010年根据浦东新区“7+1”生产力布局的需要确立的，浦东新区设立了6个隶属于新区政府的副局级功能区管委会，其管理机构为功能区党工委、管委会，分别为浦东新区党委和政府的派出机构。上海市、浦东新区两级政府赋予各开发区管委会相应的权力和资源，力求做到“区内事区内办”，浦东新区的38个街镇直接接受新区政府领导。

与浦东新区类似，滨海新区的也是依托所在的天津市，接受所在城市直接领导。从1994年设立的滨海新区领导小组，到2007年成立的加快滨海新区开发开放领导小组，上述部门始终属于天津市政府派出机构。2009年滨海新区人民政府建政后，滨海新区正式步入行政区领导架构中。在与中央各部委的沟通方面，滨海新区政府于2013年出台《关于借重首都资源促进滨海新区开发开放的工作方案》，组建专门工作小组，加强与国家相关部委沟通对接，从而制定滨海新区新一轮开发开放政策申报方案。

2、“直辖市+管委会”型

作为第三个国家级新区，两江新区与浦东新区、滨海新区相比，相同之处是都依托所在直辖市统一领导，行政级别调整至副省级，不同之处在于之前的浦东、滨海以调整至行政区领导架构，区内设有区委、区政府、区人大、区政协等行政区领导架构，但两江新区在设计时，放弃了行政整合的方案，新区仍沿用管委会模式。由于新区开发建设领导小组是在重庆市级层面成立的，因此领导小组下设的新区管理委员会（党工委）也属于副省级。这样一来，两江新区通过高配领导的方式实现了与“国家级新区”相匹配的领导权限。

重庆市政府对于两江新区的重视程度以及新区的管理权限之高，在国家级新区中实属罕见。具体表现为，重庆市政府成立两江新区开发建设领导小组，由时任市委副书记、市长任组长，市委常委任新区党工委书记、管委会主任，副市长、市政协副主席任副组长。领导小组之下设有办公室，位于新区管理委员会内部，因此新区管理委员会从实质上具有统一领导和协调新区各开发主体职能、统筹安排新区开发事宜的权限。总体而言，两江新区真正拥有了比肩浦东新区、滨海新区的开发管理权限，从而具有强大的资源配置和协调能力。

3、“部省联席会议+地方政府”型endprint

从第四个国家级新区舟山群岛新区开始，“部省联席会议+地方政府”领导体制成为国家级新区采用较多的领导模式，此后的兰州新区、西咸新区、贵安新区等大都采用此类模式。

舟山群岛新区是全国唯一以群岛设市的地级行政区划，也是所有国家级新区中唯一一个从设立之初就具有完整行政领导、管理权限的新区，国务院批复文件正式赋予舟山群岛新区省级经济社会管理权限，并首次明确以部省联席会议制度推进国家级新区建设的思路。在正式批复的文件（《浙江舟山群岛新区发展规划》）中，国务院同意由发展改革委牵头，建立“新区建设部省际联席会议”制度，进一步加强国家对浙江舟山群岛新区开发建设的宏观指导，便于国家相关部委直接参与解决或协调浙江舟山群岛新区建设过程中所面临的重大问题。此后获批的国家级新区则在省部际联席会议制度的基础上，通过高标准配备新区领导来实现新区国家级的领导管理权限。例如，2012年获批的兰州新区由所在的甘肃省、兰州市统一组织领导，此后的西咸新区由时任的副省长担任管委会主任，贵安新区则由省委书记担任新区规划建设领导小组组长。

4、“发改委牵头+部省联席会议+地方政府”型

南沙新区的领导机制有别于此前的国家级新区，根据国务院批复中提到的“粤港澳合作示范区”的定位，以及《珠三角“十二五规划”》的要求，相应的其领导机制的独特之处主要体现在三个方面。

首先，南沙新区是唯一由国家发改委牵头的国家级新区。按照国家定位，南沙新区立足广州、打造粤港澳全面合作示范区，因此新区建设既不可脱离广州，又因港澳社会制度不同，有时甚至需要省级以上的权力来管理和协调，所以南沙新区建立了由国家发改委牵头，国务院有关部门、香港特别行政区、澳门特别行政区、广东省、广州市等各方参加的组织协调机制。其次，南沙新区的批复文件指出，由国家发展和改革委员会牵头，建立推动南沙、前海、横琴协调发展的部际联席会议制度。主要职责是落实国务院有关三地发展的文件精神，统筹协调三地建设工作，研究和协调相关规划批复实施过程中遇到的重大问题。最后，综上两点，南沙新区尽管建设主体仍为广州市，但可享省级管理权限。

三、结束语

研究国家级新区领导体制的不同类型可以发现，随着时间的推移和国家级新区队伍的不断扩大，国家级新区的领导管理体制也在不断的发展、完善。比如较早成立的浦东新区、滨海新区均经历了“开发办公室或领导小组办公室——管委会——建制政府”的体制演变历程，而浙江舟山群岛新区则直接迈向建制政府的领导管理体制，重庆两江新区虽然未能上升为区一级建制政府，但实际上却是国家级新区中增长最快、对所在中心城市经济拉动作用最强的国家级新区，充分显示出体制机制对于新区经济发展的强大张力，再次说明国家级新区的体制机制没有统一的模版，根据新区自身的发展条件、阶段、环境特点做出的合理的体制安排，将发挥巨大的制度生产力，而这终将是一个反复探索以及不断完善的过程。

【参考文献】

[1] 郝寿义.开发区行政管理体制变革趋势的研究[J].东方行政论坛，2015-02-28.

[2] 陈振明，邓劍伟，孙扬杰.平潭综合实验区行政体制改革构想[J].东南学术，2014-03-01.

【作者简介】

曹 云（1980.08-）女，陕西西安人，副研究员，研究方向：区域经济.endprint