事业单位内部控制建设工作研究—以高研院为例

张富龙

近年来，财政部、审计署和证监会等部门大力推进企业建立健全内部控制，内部控制理念深入人心。2012年，经过多方努力，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）。《规范》的出台，是我国行政事业单位内部控制建设工作的里程碑，它标志着我国行政事业单位内部控制建设从无到有，并进入实质性操作阶段。

一、事业单位内部控制的定义

事业单位是指不具有物质产品生产和国家事务管理职能，主要以精神产品或各种服务形式向社会公众提供服务，不以营利为目的的各类组织机构。

2006年，审计署《行政事业单位内部控制研究》课题组对行政事业单位内部控制的内涵给出了比较实用的解释：“行政事业单位内部控制是内部控制要素与过程的统一。从静态上讲，内部控制是行政事业单位为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，该系统有内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施；从静态上说，内部控制是行政事业单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程”。

《规范》对内部控制的定义是：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

二、高研院内部控制建设工作的实施情况

为了进一步提高单位（部门）自身管理能力，提升事业单位的应对风险能力和内部管理水平，各单位根据《规范》的要求积极开展内部控制建设工作。下面以高级研修学院（以下简称“高研院”）为例，介绍内部控制建设工作的主要内容、目标及实施步骤。

（一）高研院内部控制建设工作的主要内容

2016年8月，国家食品药品监督管理总局积极响应财政部的号召，下达了关于内部控制基础性评价工作方案的通知，要求各直属单位切实加强对本单位内部控制基础性评价工作的组织领导,成立领导小组,开展基础性评价工作，总结内部控制基础工作的薄弱环节,针对本单位具体情况加强内部控制建设工作,并于2016年底前完成内部控制建立与实施工作。

根据财政部和总局的要求，高级研修学院（以下简称“高研院”）积极开展内部控制建设与评价工作。主要包括以下内容：

1.不相容岗位相分离。明确划分各类岗位，并确定岗位职能，通过岗位职责描述的规范和完善，明确各岗位在处理有关业务时所具有的权利。在明确岗位职责的基础上，全面系统分析、梳理学院各项经济活动中所涉及的不相容职务，并实施相应的分离措施。对不相容岗位分离控制要切实体现在学院的各个流程中。

2.内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限和范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度、细化重大事项的金额标准。学院各级工作人员在规定的授权范围内行使职权、办理业务。

3.预算控制。不断强化预算的控制作用，规范预算追加和调整的审批程序，严格控制预算追加调整。学院各项经济活动都必须先编制预算，开展经济活动前先申请预算。如某部门要办一次培训班，必须先申请培训费预算，预算批准后方可开展工作；工作人员出差，也要先申请差旅费预算，并在预算限额内安排公务支出，超出部分必须报请追加预算，未批准，则本人承担超额部分支出。

4.财产保护控制。加强财产保护控制，建立学院资产日常管理制度和定期清查制度，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保国有资产安全完整，从资产价值和资产实物两方面加强管理。

5.会计控制。健全学院财务管理制度体系，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。

（二）高研院内部控制建设工作的目标

1.经济活动的合法合规。健全内部控制制度和体系，保证学院的各项经济活动在法律允许的范围内进行，严禁违法行为发生。

2.资产安全和使用有效。通过健全的内部控制体系，不断加强学院国有资产管理，做到资产账实相符，确保国有资产安全并保值增值。

3.财务信息的真实完整。通过健全的内部控制体系，客观反映学院各项经济活动的会计信息，保证会计信息的真实性和可靠性，为领导决策提供依据。

4.有效防范舞弊和预防腐败。通过建立由事前防范、事中监督和事后惩治相结合的反腐倡廉机制，充分发挥内部控制的制衡原理，发挥流程控制作用，有效从源头上预防腐败的发生。

5.提高公共服务的效率和效果。学院作为事业单位，整体目标是有效提供公共服务，同时也要服务总局监管，做好培训工作，建立和实施内部控制能够有效改进内部管理，提升综合实力，促进学院职责和使命的履行。

（三）高研院内部控制建设工作的实施步骤

高研院内部控制建设工作实施步骤如下：

1.成立内部控制建设领导小组和办公室，全面负责学院内部控制建设工作的实施，其主要职责是制定实施方案、启动实施工作。在高研院内部采取召集会议的方式，积极宣传，促进全员了解内部控制并树立内部控制意识。高研院内部控制建设工作实施方案由财务部草拟，其他部门确定本部门的联系人。

2.为了提升工作的专业化程度，选取第三方会计师事务所参与高研院内部控制建设工作，采用广泛开展访谈、调研、研讨等方式，摸清高研院内部管理现状，梳理现有各项制度，对照内部控制规范要求，查找流程和制度存在的风险点，综合评估整体风险，做到充分根据自身情况，更有针对性的开展学院内部控制建设实施工作。

3.根据风险评估结果，设计防控措施，结合事务所意见进行流程设计和优化。明确各项业务流程运行标准、运行授权及风险控制办法。对现有制度进行全面完善：明确划分不相容岗位的职责和权限；明确各岗位及相应权限范围、内部授权审批程序和职责；明确业务归口管理部门、完成职能部门主要业务流程再造；加强预算、财产保护和会计控制；完善信息内部公开制度。

4.对以上内容反复斟酌，形成初稿并上报领导小组办公室复核，历时九个月，完成《高研院内部控制规范手册》，目前正在广泛征求专家建议和内部反馈意见进行修改，完善后上报领导小组审核并试行。

三、事业单位内部控制建设工作存在的问题

高研院在进行内部控制基础性评价工作中发现一些亟待改善的问题，这也是当前事业单位中存在的共性问题，总结如下：

（一）内部控制体系不健全

一直以来，事业单位在运行中都以国家的行政事业单位管理制度和以往的经验为蓝本并进行管理，很多单位仍然存在家底不清、职责交叉等诸多问题，没有从自身实际出发，制定健全的、可操作性强的内部控制体系。比如，重大事项决策制度未建立、关键岗位轮岗制度未建立、内部审计监督机制不完善、会计机构及人员配备不健全或者技术力量不足、关键的控制原则执行不到位、内部控制碎片化等。有的单位财务机构不健全，会计人员缺乏，违反“不相容岗位分离”原则搞一人多岗，比如会计、出纳一肩挑，或者采购、保管、领用由一人负责等，总体来看，大部分的事业单位缺乏基本的内部控制措施，没有健全的内部控制体系。

（二）内部控制环境不和谐

现阶段大多数事业单位缺乏一个健康和谐的内部控制环境，不利于内部控制工作的顺利开展和运行。主要表现在以下方面：一是从组织结构上来看，一些事业单位内部控制组织机构模式化和形式化、缺乏规范的执行、决策和监督机制；二是从意识层面来看，当期阶段，事业单位人员缺乏内部控制意识，对内部控制缺乏清晰而全面的认识，通常将其理解为一种财务行为，没有意识到它在单位整体控制中的重要作用。此外，一旦内部控制建设过程中与现有运行模式不相适应，需要进行变革时，部分干部职工便会存在抵触心理，事业单位的内部控制思想基础整体较为薄弱。

（三）内部控制监督不到位

内部控制作用的发挥，离不开健全完善的监督。从内部监督来看，企业强调内部治理监督（监事会监督、董事会评价和内审部门审计），事业单位由于缺乏内因动力和产权不清晰，在内部控制监督方面的工作不到位，缺乏有效的内部监督机制和机构，没有内部审计部门，需要纪检和监察予以补充。同时，受传统行政文化的影响，很多单位的工作人员对于单位的内部控制等问题并不关心，使之流于形式，成为空谈。从外部监督来看，企业强调外部内控审计和公众监督，事业单位由于公众监督信息的不对称以及第三方审计的缺失，资金去向、财政情况并没有完全像社会公开发布，外界很难对事业单位内部控制情况进行有效监督。更加强调外部主管部门（财政、审计、纪委）的监管。

四、事业单位内部控制建设工作的改进措施

（一）建立完善的内部控制体系

采取不相容岗位相分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制等方法，在明确各部门主要职能的基础上，分析梳理本单位主要业务流程，加强对关键岗位和薄弱环节的控制力度，同时结合内部信息公开等方式，将单位原有内部管理制度统一于内部控制制度建设中，针对自身实际情况，制定出一套从实际出发、切实可行的内部控制制度并在运行中不断补充完善，以制度建设为抓手，形成各部门、各岗位之间相互牵制、相互配合的完整的内部控制体系。

（二）构建良好的内部控制环境

结合自身情况，研究制定切实可行的内部控制实施方案并严格加以落实，增强内部控制规范的执行力度。将内部控制建设工作作为“一把手工程”，提升单位领导层对内部控制工作的重视程度。着重培养全体人员的内部控制意识，可从定期培训着手进行，加大宣传和培训力度，全面提升员工的内部控制意识。通过组织培训和考核等多种形式，激励员工主动学习内部控制知识，强化员工对内部控制内容和理念的了解，促使其自觉养成执行内部控制制度的工作态度。在制度方面，可将内控制度的相关知识内容打印成册，人手一本，让单位内部人员皆可进行阅读，使其在日常工作中能够“有度可依，有度可行”。

（三）形成良好的监督机制

要建立良好的内部审计监督机制。对于有条件的单位，要设立独立的内部审计部门或者专职内审岗位，开展内部审计控制。完善内部审计程序及要求、规范内部审计机构和人员的审计行为，发挥审计监督作用，营造严谨、务实的控制环境。另一方面是依靠财政部门和审计部门，同时充分发挥纪检、监察以及第三方审计等外部组织的积极性，构建严密的外部监督网络。定期对各单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性的提出检查意见和建议，并督促单位进行整改，齐抓共管，形成良好局面。在内外部监督力量的双重作用下，力争形成“三百六十度”全覆盖、无死角的监督机制。

内部控制建设对事业单位内部管理起着至关重要的作用，该项工作起步较晚，目前还没有很多成熟的经验用来借鉴。这就需要各个单位高度重视，建立健全内部控制制度，为我国事业单位的良好发展奠定扎实的基础。

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范(试行)[M]，2012.

[2]《行政事业单位内部控制研究》课题组.《行政事业单位内部控制研究》课题报告[R]，2012.

[3]国家审计署审计科研所课题组.政府部门内部控制失效渊源[J].财经，2007(5).

[4]杨洵.行政事业单位内部控制建设存在问题分析—以江西交通职业技术学院为例[J].财会学习，2017(9).

[5]刘咏梅.行政事业单位内部控制建设研究[J].商业会计，2017(9).