内部控制视角下事业单位国有资产管理浅析

张建臻 贾 华

随着我国经济的全面发展、事业单位资本投资的增多，事业单位国有资产管理引起多方关注，如何通过加强流动资产、固定资产、无形资产、对外投资管理，保证国有资产安全完整，提高国有资产使用效率成为事业单位国有资产管理的重中之重，事业单位国有资产内部控制制度应运而生。事业单位国有资产内部控制制度的建立，能够合理保证单位经济活动依法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。从内部控制视角下浅析事业单位国有资产管理，落实国家相关国有资产管理制度规范，结合实际情况制定切实有效的内部控制规范，具有十分重要的研究意义和价值。

一、内部控制对事业单位国有资产管理的作用

（一）内部控制体现了事业单位国有资产的规范化

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2012年12月29日财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），标志着行政事业单位内部控制有了制度依据。在内部控制规范的前提下做好事业单位国有资产管理，是相关管理部门的必然要求。

（二）内部控制能够提高国有资产管理水平

从内部控制视角下建立国有资产管理制度，形成国有资产管理风险控制环境，定期或不定期对国有资产管理进行风险评估，针对国有资产管理相关风险点设置防控措施，加强沟通与信息共享。国有资产管理机构及人员在内部控制约束下，不断提升国有资产管理水平，建立有序的国有资产管理秩序，实现国有资产保值增值。

（三）内部控制能够避免事业单位国有资产流失

事业单位国有资产管理涉及国有资产预算、购置、使用、维修维护、处置、清查等各个环节，每一环节在国有资产管理中都占有举足轻重的地位，稍有不慎就会造成国有资产的流失，给国家及社会带来不必要的损失。完善的内部控制制度，能够全面监控事业单位国有资产管理，建立有序的国有资产管理环境，防控国有资产管理风险点，实现国有资产账账、账实、账表相符，避免国有资产流失。

二、当前事业单位国有资产管理存在的问题

本文从事业单位内部控制规范单位层面和业务层面分析当前事业单位国有资产管理存在的问题。

（一）单位层面

事业单位内部控制建设单位层面主要包括六方面内容：内部控制建设启动、单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任、内部控制对权力运行的制约情况、内部控制制度完备情况、不相容岗位与职责分离控制、内部控制管理信息系统覆盖。事业单位国有资产管理在单位层面存在的问题主要有：

1.事业单位国有资产管理意识不强，内部控制制度形同虚设。由于历史原因，事业单位国有资产管理中“重购置轻管理、重有形轻无形”现象严重，存在重复购置、使用涣散，有的设备因操作员不会操作而未拆包装，闲置多年，导致设备因更新换代无法满足实验要求而以全新的状态报废；大型仪器设备共享有名无实，资产管理漏洞颇多，对此尚无有效的监管措施，造成国有资产流失严重。

2.事业单位国有资产管理机构不健全，国有资产管理队伍建设有待加强。大多数事业单位未设置专门的国有资产管理机构，资产管理人员挂靠财务处、综合处、科研处等相关处室，国有资产使用采用“谁使用，谁负责”原则，缺乏统一管理，造成国有资产管理职责划分不清晰、不相容岗位未分离等管理漏洞。由于对国有资产管理工作重视不够，国有资产管理队伍在人员配备、工作能力等方面存在不足，例如启用新入职、未经培训的员工管理国有资产，导致工作人员对于国有资产管理制度不了解、管理效率低下、不能及时适应国有资产管理新变化等。

（二）业务层面

事业单位国有资产包括流动资产、固定资产、无形资产、对外投资等。本文对事业单位国有资产管理内部控制业务层面存在的问题分析主要从国有资产的构成进行。

1.流动资产内部控制。当前事业单位流动资产内部控制存在的问题主要有货币资金管理不规范、未经报批私自开设银行账户、资产收入入账不及时、未及时催收应收账款、原材料（低值易耗品）管理涣散等。

2.固定资产内部控制。业务层面固定资产内部控制主要包括资产配置、资产使用、资产清查、资产处置等方面。

（1）资产配置超标准、资产购置程序不合理等。通用设备采购未严格按照通用设备配置标准执行，按国管局要求每年报送的年度《通用资产配置计划》形同虚设，新增资产配置未按计划执行，政府采购执行不到位等现象丛生，资产配置管理不到位。在固定资产入账分类时，固定资产登记管理人员只能根据自己对《固定资产分类与代码》（GB/T 14885-2010）的理解以及设备的基本情况进行分类，因固定资产登记人员并不是专业的设备使用人员，对设备的理解千差万别，固定资产分类杂乱，例如软件资产既可以登记为固定资产—通用设备—软件（固定资产代码为2010900计算机软件），也可以登记为无形资产—软件（固定资产代码为6050601软件）。

（2）资产使用不规范。资产使用采用“谁使用，谁负责”原则，监管不力，资产盘点流于形式，部分单位甚至从未进行全面清查盘点，导致资产管理人员对资产存量了解不及时、全面，丢失、损毁资产未能及时发现查找；各种国有资产报表杂乱无序、重复工作严重，以国有资产年度决算为例，除单位部门决算报表中涉及资产决算以外，还需报送财政部、国管局双重口径国有资产年度决算报表；对外出租出借资产审批、备案程序不及时甚至没有审批、备案程序，出租出借收入未纳入预算管理；资产管理信息系统已经建立，但是因为资产管理人员短缺、人员调动频繁等原因无法真正实现资产的动态管理。

（3）资产清查核实不到位。《行政事业单位资产清查核实管理办法》（财资[2016]1号）详细介绍了行政事业单位国有资产清查核实的情形、管理职责、程序、内容、监管等内容。以2016年事业单位资产清查为例，2016年1月20日财政部发布《关于开展2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的通知》（财资[2016]2号），标志着资产清查工作的开始。《通知》中要求：各中央部门应当于2016年8月31日之前将清查结果按要求报送财政部；各省（自治区、直辖市、计划单列市）应当于2016年9月30日之前将清查结果按要求报送财政部。扣除上级部门汇总时间，各基层单位从接到通知到报送清查结果最多6个月的清查时间，因工作时间紧、任务重，对于固定资产存量仅千万的某事业单位，恰逢单位内部于2015年10月份开展内部资产盘点，在资产盘点基础上完成资产清查；对于固定资产存量上亿的大型事业单位，根本无法实现所有存量资产的全面清查，资产清查核实流于形式。资产清查与核实工作间隔时间过长，如2016年资产清查工作结束后，到现在未启动资产核实工作，时间跨度较大，部分存量资产状态已发生变化，核实结果不准确。

（4）资产处置不规范。《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）明确规定了事业单位国有资产处置的程序、权限等。由于各种历史原因，事业单位国有资产处置未实现完全规范化，存在以下问题：未经批准或者越权擅自处置国有资产，国有资产出售、对外投资等未履行评估程序；国有资产处置未经中国再生资源开发有限公司（简称中再生）、产权交易机构进行，如某事业单位地处县级市，周边无中再生、产权交易机构分支机构，无法满足国有资产必须经中再生、产权交易机构进行的程序；处置收入未及时上缴国库，实现“收支两条线”；报废报损资产处置不透明、暗箱操作，责任不清，处理不当，以报废报损资产的名义，将资产据为己有等，导致国有资产的流失。

3.无形资产内部控制。随着《中华人民共和国成果转化法》的修订、各级政府鼓励科技创新配套政策的实施，科研成果、科技开发呈爆炸式增长，知识产权、专利技术等无形资产在总资产中的比重越来越大，而事业单位无形资产管理内部控制制度未与时俱进，存在知识产权、专利技术等无形资产由开发研究人员分散管理，未纳入国有资产管理范畴；未实现无形资产的信息化覆盖等。

4.对外投资内部控制。由于历史原因，事业单位对外投资管理不完善，主要存在以下情况：投资之初没有进行充分的对外投资可行性论证；对外投资审批程序不完备，存在未经单位领导集体决策或相关部门审批，私自对外投资的情况；缺乏对投资项目的追踪管理，投资收益未纳入部门预算，导致国有资产流失风险。

三、内部控制视角下事业单位国有资产管理优化措施

（一）单位层面

1.完善事业单位国有资产内部控制制度，突出内部控制在国有资产管理中的作用。首先，事业单位根据自身的实际情况，结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》，建立符合本单位实际情况，覆盖预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产管理控制、建设项目控制和合同业务控制等方方面面的国有资产内部控制制度，确保内部控制制度有效实施，防止内部控制制度流于形式。其次，提升事业单位国有资产管理人员的管理理念，形成国有资产管理全民意识，突出内部控制在国有资产管理中的作用，提高国有资产管理思想认识，提升国有资产管理地位。

2.建立完善的国有资产管理机构，提升国有资产管理人员的工作能力。建立完善的国有资产管理机构，定期组织国有资产管理人员培训，关注国有资产管理最新制度动态，有效提高国有资产管理人员工作能力、综合修养，确保国有资产管理人员能够以全面的、发展性的眼光看待国有资产内部控制，真正参与到国有资产内部控制活动中，夯实国有资产管理工作的基础。

3.完善国有资产内部控制监管机制。国有资产管理内部控制制度建立的目的之一是保障国有资产管理工作的顺利开展，内部控制工作的顺利实施需要多方面的监督管理。首先，加强事业单位国有资产内部监管，提高内部审计的监督能力。保证内部审计机构的独立性、客观性，保证事业单位国有资产管理内部审计能够独立、客观的进行监督和评价；加强内部审计人员培训，提高内部审计人员的综合能力，强化内部审计人员的责任意识、岗位意识。其次，借助外部审计监管的力量。定期或不定期进行事业单位国有资产管理外部审计，充分运用外部审计意见，深刻反思问题症结，找准资产管理内部控制关键点，不断完善内部控制监管机制，确保事业单位国有资产的保值增值。

（二）业务层面

1.加强流动资产内部控制，建立健全流动资产内部控制程序，严格落实货币资金、存货、低值易耗品等内外部监管，各项收入全面纳入预算管理、及时入账，保障事业单位各项工作的有序开展，避免国有资产的流失。

2.完善固定资产内部控制制度，强化固定资产管理。

（1）优化固定资产管理流程，形成固定资产“预算—配置—使用—处置”生命周期全方位管理，认真落实国有资产绩效评价工作，实现固定资产管理信息化全面覆盖，提升固定资产管理信息系统功能，实现固定资产的动态监管。

（2）事业单位国有资产管理不仅仅是国有资产管理人员的责任，而是所有事业单位工作人员的责任。通过事业单位国有资产内部控制制度的建立，加强国有资产管理人员综合修养，形成全民管资产的意识。

3.转变观念，实现无形资产内部控制有序管理。完善无形资产内部控制制定，将知识产权、专利技术等自行研发的无形资产实现集中化管理，纳入资产管理信息系统，以制度的形式保障无形资产信息化、动态化管理的实现。

4.强化对外投资监管，完善对外投资内部控制。对外投资的内部控制，不仅要求在对外投资之初进行充分地可行性论证，更重要的是严格遵守对外投资审批程序，及时进行备案，强化对外投资后续管理，加强对外投资内外部监管，及时将投资收益入账，避免国有资产流失。

四、结束语

健全的事业单位国有资产内部控制制度是国有资产管理有效运行的基础，强化国有资产管理内部控制规范化意识，加强国有资产管理队伍建设，严格落实内部控制监督机制，能够充分发挥事业单位的公共职能，保障事业单位各项事业有序开展，实现国有资产的保值增值。

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